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Los Lineamientos de la Política Criminal
Dominicana, dentro de los parámetros del Plan Nacional de Seguridad
Democrática para la República Dominicana
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Acciones de Aplicación Inmediata
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Tabla de Contenidos
I. Introducción.
II. La
Política Criminal como Política de Estado
1
El delito como problema
social
2
El sentimiento de
inseguridad o miedo al delito
3
Los costos del delito
4
La prevención como reto de
la política
5
Seguridad y Democracia
III. Necesidad de un Plan Nacional
IV. Puntos de Partida y Necesidad de un cambio de rumbo
1
Expectativa social de
cambio
2
Decisión política de
transformar la realidad
3
Complejidad de los
problemas
4
Falta de información
adecuada
5
Multiplicidad de campos de
actuación y pluralidad de actores
6
Participación de la
comunidad y descentralización de la gestión
V. Visión y definiciones estratégicas
A. Identificación
de áreas críticas o prioritarias
B. Áreas
prioritarias vinculadas con la prevención del delito
1
Prevención y control de la
violencia
2
Atención y protección a las
víctimas
3
Lucha contra la
criminalidad organizada, la corrupción y los grandes fraudes
4
Victimización y
criminalidad juvenil
5
Control de daños y de los
delitos contra el medio ambiente
6
Seguridad en el tránsito
7
Desempeño policial,
prevención y seguridad de las personas.
C. Áreas
prioritarias vinculadas con la persecución del delito
1. Solución
alternativa de los conflictos penales: Ampliación de las respuestas primarias
(no jurisdiccionales) que el Ministerio Público ofrece a las víctimas
2. Eficiente
sistema de respuestas jurisdiccionales tempranas
3. Atención
de la sobrecarga de trabajo y
descongestión de los asuntos del viejo sistema
4. Profesionalización
de la investigación criminal
5. Tecnificación
de la litigación durante la investigación y el juicio
6. Nuevo
sistema de justicia para jóvenes en conflicto con la ley penal
7. Sistema
Integral de Ejecución penal.
VI. Objetivos
1
Objetivo general
2
Objetivos específicos
VII. Implementación y gerenciamiento del proceso
VIII. La
comunicación
IX. Propuestas de ejecución inmediata
A. Acciones
de carácter preventivo
1
Control del expendio de
bebidas alcohólicas.
2
Transporte Público
3
Juegos de azar
4
Tránsito de vehículos
5
Violencia en las escuelas y
mediación escolar
6
Programas deportivos en
comunidades con alta conflictividad
7
Emprendimientos productivos
para jóvenes en riesgo en comunidades vulnerables
8
Consejo Nacional para la Seguridad Pública.
Consejos locales
B. Acciones de carácter preventivo-punitivo
1
Trata de personas y
prostitución infantil
2
Violencia intra-familiar y
de género
3
Corrupción en la función
pública
4
Lavado de activos y
movimientos sospechosos de dinero
5
Atención integral a las
víctimas
6
Fiscalías de la Comunidad
7
Daños al Medio Ambiente y
Delitos ecológicos
8
Programas deportivos en
cárceles
9
Fortalecimiento de la
capacidad operativa de la
Policía Nacional
10 Seguridad
fronteriza
C. Acciones
de carácter punitivo
1
Verificación de
antecedentes. Captura de prófugos
2
Instituto Nacional de
Ciencias Forenses
3
Unidad de Atención a las
víctimas
4
Programa de capacitación de
policías y fiscales en investigación criminal
5
Oficina de control de
obligaciones sustitutivas
6
Programa de descongestión
de causas del viejo sistema
7
Oficina de recepción de
denuncias y atención permanente
8
Línea telefónica contra la
corrupción
9
Racionalización de la
prisión preventiva
X. Conclusión.
Bases para un
Plan Nacional de
Política Criminal
del Estado
Dominicano
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Acciones de Aplicación Inmediata
I. Introducción.
El fenómeno de la conflictividad, como realidad social que precede al
delito y que resulta de un conjunto variado de factores, se ha manifestado en
los últimos tiempos en nuestro país cada vez con mayor violencia y
sofisticación. Esto ha venido a agregarse a altos niveles de ineficiencia en el
control, investigación, persecución y juzgamiento de las formas tradicionales
de la criminalidad, todo lo cual ha contribuido a ir creando un ambiente de
impunidad e inseguridad, amplificado por una sensación de temor al delito que se
extiende en muchos sectores de la población.
Independientemente del hecho de que se haya producido o no un aumento en
la criminalidad real, o que el problema lo cause la aparición de nuevas formas
de criminalidad, lo cierto es que el tema de la violencia representa un asunto que ha generado en la sociedad
dominicana una sensación de inseguridad que atenta contra la paz y el sosiego
de la ciudadanía y, en esa medida, esa percepción también debe considerarse
como un problema concreto y real.
Es interés del Presidente de la República establecer una política que garantice
adecuadamente la seguridad ciudadana sobre la base del respeto a los principios
democráticos.
Por esta razón, en cumplimiento de la atribución específica que le es
conferida a la
Procuraduría General de la República por el
Estatuto del Ministerio Público, en su Artículo 47, numeral 5, conforme al cual
le corresponde “Dirigir la política
del Estado contra la criminalidad, en coordinación con los lineamientos
trazados a tales fines por el Poder Ejecutivo”, el Procurador
General de la República
ha dado inicio al proceso de preparación de un Plan Estratégico de Política Criminal para la República Dominicana,
para definir las líneas centrales de la política del Estado frente a los
conflictos penalmente relevantes que suceden en nuestro país, conjuntamente con
las instituciones que inciden en el fenómeno, tanto en el ámbito de la
prevención como en el de la persecución.
En la República Dominicana, como en muchos otros países de nuestra
región, la política criminal no ha estado recogida en un documento contentivo
de sus líneas generales, que permita conocer sus premisas, sus objetivos y las
acciones principales; pero ha existido en la realidad, en acciones concretas, y
se ha caracterizado por el autoritarismo, la arbitrariedad y un ejercicio
desproporcionado de la violencia.
Además la
Política Criminal tradicionalmente se ha concentrado
fundamentalmente en la represión y es muy poca la atención que se le ha
brindado a la cuestión de la prevención, con lo cual no se han encarado
adecuadamente los factores desencadenantes de muchas actividades delictivas que
con efectivas políticas de prevención bien pudieran desactivarse.
Por último, la
Política Criminal ha sido vista entre nosotros como una
cuestión privativa del Ministerio Público, la policía y demás agencias
ejecutivas que cumplen funciones policiales y aun las que cumplen funciones de
la denominada “seguridad del Estado”. En consecuencia, es muy limitada la
participación que han tenido las demás agencias gubernamentales en lo
concerniente a la
Política Criminal , con lo cual se ha desaprovechado la
oportunidad de contar con una política articulada del Estado a los fines de
gestionar adecuadamente la conflictividad penalmente relevante.
Por último, la
Política Criminal debe ser estudiada dentro del contexto del
Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana (PSDRD), anunciado
en febrero de 2005 por el Presidente Fernández. Este Plan propone el
fortalecimiento institucional de la
Policía , la creación de la policía comunitaria, el
adiestramiento de la Policía
y Fuerzas Armadas en situaciones especiales, así como una estrategia de
comunicación que contribuirá, entre otras cosas, a cambiar la percepción
negativa de la ciudadanía respecto a la gestión policial.
El Plan que se propone en el presente documento tiene en cuenta los
elementos del Plan de Seguridad Democrática y resalta la existencia de líneas
transversales de acción entre los lineamientos propuestos en ambos documentos.
II. La Política Criminal como Política de Estado.
1. El delito como problema social
Si bien el delito
es toda aquella conducta prohibida por la ley penal, la perspectiva normativa
resulta insuficiente para comprender y prevenir la criminalidad. En efecto, el
delito también constituye un conflicto
que involucra a personas en su relación intersubjetiva y que se manifiesta en
un contexto social determinado.
El delito representa un síntoma o indicador de conflictos
que no encuentra una solución satisfactoria y pacífica a través de otros
mecanismos comunitarios o institucionales. Esta perspectiva hace posible
apreciar la criminalidad como un problema social y comunitario, de
carácter permanente y de naturaleza aflictiva, pues tanto la victimización como
la propia intervención estatal frente al delito suelen ser portadores de
altos componentes de violencia.
Debe tenerse en
cuenta que la violencia, en un sentido amplio, comprende el ejercicio de
un poder o supremacía sobre otra persona, a través de la fuerza física o
psíquica. Muchos delitos cuentan con claros ingredientes violentos (así, una muerte causada en una riña, un robo a mano armada, un arrebato callejero,
etc. ), pero también existen otras manifestaciones violentas que no se
encuentran tipificadas por la ley como delitos. Además, no todos los delitos
conllevan el mismo grado de violencia.
El delito, la violencia
y la inseguridad afectan fuertemente la calidad de vida de las personas,
especialmente en las grandes ciudades, pues provocan efectos en los comportamientos individuales,
causan daños muchas veces irreparables, debilitan las instituciones e impactan sobre
la economía de un país.
2.
El sentimiento de inseguridad o miedo al delito.
La criminalidad tiene
una dimensión objetiva, dada por los delitos cometidos en una sociedad determinada
(criminalidad oficial y cifra negra), pero también una dimensión subjetiva,
dada por la percepción y representación social de la delincuencia y de la
violencia, que suele ser producto de
mediaciones, interpretaciones y significaciones, más que de vivencias efectivas de las
personas.
El temor al delito,
si bien tiene su origen en una situación de victimización directa de una
persona o grupo de personas, se difunde y propaga a través del entramado
social, generando un proceso de victimización indirecta a otras personas
que, como producto de la sensación de inseguridad (impacto psicológico),
modifican hábitos, conductas y actitudes personales. En este proceso juegan un
rol importante los medios masivos de comunicación, en especial la televisión,
no sólo por su potencial de penetración, sino también por la efectiva capacidad
de trasmitir dolor, es decir actuar sobre las sensaciones y los sentimientos.
Igual pudiéramos decir del impacto de la prensa escrita, ya que la misma es la
fuente de los comentarios en los programas radiales, los cuales son de alto
impacto y penetración en la audiencia dominicana.
La sensación de temor
depende de la existencia de vivencias concretas sufrida por una persona, pero
también de la cantidad y el peso de los mensajes que a través de su entorno y
de los medios masivos de comunicación reciben otras personas. Asimismo,
influyen los factores personales y sociales de apoyo, que puedan neutralizar
las condiciones de mayor vulnerabilidad.
Incluso, se ha dicho que el sentido de inseguridad “puede verse exacerbado por
varios factores, entre los que se incluyen las condiciones de vida precarias,
el aumento del nivel de desempleo y un futuro poco prometedor. No obstante, la
delincuencia sigue siendo una importante fuente de inseguridad pública” [1].
En suma, el delito
real afecta la vida y las condiciones de coexistencia de muchas personas, pero
la amplificación de la inseguridad a través del miedo al delito también
desmejora la calidad de vida de muchas más personas, distorsionando las
respuestas al problema y acentuando los
criterios simbólicos y retributivos. Por ello es muy importante trabajar sobre
el miedo al delito o la sensación de seguridad en el ámbito de la prevención,
pues contribuye a controlar o limitar la
victimización indirecta antes aludida.
En ese sentido, explica Baratta que “no se
puede tomar el sentimiento de
inseguridad social de la criminalidad como efecto directo de la criminalidad.
Ello no quiere significar que la criminalidad como fenómeno real no exista, pero la inseguridad ciudadana no
tiene una única y fundamental causa en la criminalidad, esto quiere decir que
debemos afrontar dos problemas relativamente independientes entre ellos, si no
queremos caer en la ilusión de hacer de la criminalidad como fenómeno real, el
verdadero y único elemento genético de la alarma social. Creemos más bien que
los dos fenómenos, inseguridad social y realidad criminal, sean ambos
dependientes de una situación de desarticulación en la comunicación social y
que por tanto, si existe un elemento que constituye una variable entre ambos,
este debe ser buscado en una general insuficiencia del tejido social ciudadano.
Y es allí donde debe ser puesto el acento de las políticas preventivas” [2].
3.
Los costos del delito.
La criminalidad provoca grandes costos
personales, sociales y económicos. Entre ellos
destacamos la pérdida de vidas, daños en la integridad física
temporarios o permanentes, daños psicológicos, desmejoramiento de la calidad de
vida, deterioro de la institución familiar, debilitamiento institucional y
también perdidas económicas directas e indirectas.
Se ha señalado con
justeza que “las consecuencias sociales de la delincuencia son muy graves. La
delincuencia afecta los pobres de las zonas urbanas con mayor frecuencia y más
profundamente que a otros grupos de la población. Destroza las vidas de las
víctimas y tiene repercusiones en la sociedad en general, que se observan en el
aumento de las medidas adoptadas para garantizar la seguridad privada, la
perdida de confianza de un gran sector de la sociedad en el sistema de justicia
y una arquitectura del miedo” [3].
Además, el Estado
destina cuantiosos recursos al control y represión del delito, lo que implica a
veces quitarlos de otros ámbitos de la inversión y el gasto público. En los
países en desarrollo, paradójicamente, “el costo total de la delincuencia para las comunidades
(en términos de justicia penal, pérdida de bienes, vidas destrozadas y
seguridad privada), medido como proporción del producto interno bruto, es
varias veces superior al de los países desarrollados” [4]. Ello acarrea reducciones en las
inversiones públicas y en el gasto social, especialmente en programas
esenciales para el desarrollo humano,
como la salud y la educación.
Una adecuada política
de prevención, con fuertes componentes extrapenales y gestión comunitaria, debe
servir para reducir los costos sociales y económicos del delito, al reducir la presión sobre las instancias de
control punitivo y el campo de intervención de los instrumentos penales
(policía, justicia penal, cárceles, etc.). Las medidas de prevención suelen ser
más efectivas, y también más económicas, que
la misma intervención punitiva [5].
4.
La prevención como reto de la política.
Si bien la prevención del delito se ha convertido en una
de las prioridades de los Gobiernos democráticos, continúa siendo un área donde campea cierta imprecisión conceptual y
falta de claridad en las acciones.
En un sentido amplio, se considera que la prevención es
el conjunto de medidas destinadas a impedir o limitar la comisión de un delito [6] , comprendiendo la intervención policial
y la del sistema de justicia penal, pero también otras medidas de carácter
social que, aunque reconocen otros objetivos centrales, pueden influir sobre
los índices y formas de delincuencia.
La prevención implica cierta capacidad o posibilidad de prever
situaciones, de anticiparse a su producción, atendiendo a ciertos signos que
indican su concreción. Debe tenerse en cuenta al respecto que el delito
generalmente es una conducta racional, lo que permite comprender en la mayoría
de los casos su motivación, su instrumentalidad, sus fines y sus riesgos.
La misma complejidad
del fenómeno criminal y su multicausalidad, trae serias dificultades operativas
en el plano de las acciones de prevención, lo que se acentúa en las medidas de
carácter social que actúan de modo indirecto, y a veces remoto, con el delito.
Por lo general, se
suelen reconocer tres niveles de
prevención: a) primaria, dirigida a reducir la incidencia del delito y
de la violencia en general, se trata de intervenciones proactivas dirigidas a
los procesos sociales que originan el delito, pero que se conectan con este de
manera remota, como los proyectos de educación ciudadana, las políticas
económicas básicas, creación de fuentes de empleo y afines; b) secundaria,
que actúa sobre situaciones predelictivas y próximas, como los tratamientos a
familias con problemas de violencia doméstica, atención a toxicómanos y
personas con otras adicciones; y c) terciaria, que tienen por objeto
limitar o reducir las consecuencias del delito, resarcir los daños causados y
resocializar al infractor, como los planes educacionales a los recluidos, casas
de atención a las víctimas, entre otros.
También
suelen plantearse tres modalidades u orientaciones: a) una, dirigida
al potencial infractor, procurando mejorar las condiciones de vida y
otros factores de riesgo, como son los planes educativos y atenciones a menores
en situaciones de riesgo y provenientes de familias conflictivas; b) otra, orientada
a las víctimas, tendiente a proveer mejores condiciones de protección
de la vida y otros derechos de las posibles víctimas, que favorezcan la
reducción o neutralización de ciertos riesgos, como la concienciación para la
eliminación de conductas victimizantes, instalación de centros policiales en
puntos estratégicos; y c) la prevención comunitaria, que suele combinar
aspectos de los dos anteriores y pone el acento en la participación de la
comunidad, como centros comunitarios para la atención a familias
disfuncionales, educación comunitaria, entre otros.
La primera orientación
es, podríamos decir, la tradicional y parte de un enfoque unidireccional del
problema criminal que no ha producido resultados satisfactorios; la segunda, en
cambio, incorpora a la víctima y su
entorno primario, ampliando la gama de alternativas utilizables. Por último, las políticas de prevención comunitaria
procuran: a) activar, aprovechar y reorientar
recursos de cada comunidad involucrada; b) fortalecer las instancias de
control social informal; c) establecer vínculos más estrechos y fuertes entre
la comunidad y las instituciones estatales; d) brindar soluciones concretas,
viables y sustentables para los conflictos.
5. Seguridad y democracia.
Como bien se ha apuntado en un documento
reciente “la democracia no se restringe exclusivamente a la vigencia y
regularización institucional de elecciones libres basadas en el sufragio
universal como medio específico para la designación de las autoridades
gubernamentales, sino que también supone, con igual peso, el ejercicio pleno de
la ciudadanía con relación a los derechos y libertades civiles,
políticos y sociales modernos, vale decir, una ciudadanía asentada sobre la
base de la participación político social autónoma de los ciudadanos y
ciudadanas en el proceso de gobierno y en los asuntos colectivos” [7].
En un contexto democrático, la seguridad
pública o seguridad ciudadana debe entenderse como una situación social y
política donde las personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce
pleno de todos sus derechos que emanan del estado de derecho. Sugiere una
situación social donde los riesgos, peligros y conflictos se prevengan,
controlen y gestionen en forma satisfactoria y donde exista un pleno y real
goce de los derechos, libertades y garantías constitucionales. Por ende, supone
que se “establecen políticas y mecanismos institucionales eficientes tendientes
a prevenir, controlar y/o neutralizar aquellos riesgos, peligros o conflictos
concretos o previsibles que lesionen aquella libertad o goce pleno de esos
derechos, libertades y garantías” [8].
La seguridad es un problema de la
comunidad y, por ende, la comunidad constituye uno de los actores principales
de las políticas de seguridad democráticas, razón por la cual el Estado debe promover y asegurar la efectiva
participación comunitaria en el diseño,
implementación y seguimiento de las estrategias y medidas propias de la política criminal.
Democratizar las política de seguridad, como parte
integrante de la política criminal,
implica abandonar la perspectiva
adoptada hasta el presente y tan bien caracterizada por el Instituto
Interamericano de Derechos Humanos como “institucionalmente segmentada,
exclusivamente asentada en el desarrollo de medidas reactivas y puntuales
frente a problemas específicos y en un marco institucional signado por la duplicidad
de organismos, la debilidad en la coordinación interestatal y la ausencia de
participación de otros actores sociales en las estrategias para enfrentar las
problemáticas en cuestión” [9].
Democratizar la política de la seguridad implica
terminar con el desgobierno, con la improvisación y también con la excesiva
autonomización de la actividad policial (policialización de la seguridad),
desarrollando una auténtica política de estado que considere los problemas en
su integralidad y que sea respetuoso de
los valores democráticos.
III. La importancia del Plan de Seguridad Democrática para la República
Dominicana.
En nuestro país,
como en otros países de la región latinoamericana, las políticas de prevención
suelen caracterizarse por la imprevisión y la improvisación, con los resultados
lógicos que ello suele aparejar.
Contribuyen a ello varios factores: a) no se conoce la
criminalidad real del país, pues no se cuenta con estimaciones de la cifra
negra (delitos no denunciados) y es
defectuosa la medición de la criminalidad oficial (delitos denunciados), en
gran medida producto de la debilidad institucional; b) no existen trabajos de
campo, sobre las modalidades delictivas de mayor gravedad o de más alto impacto
social; c) no se cuenta con programas específicos que actúen sobre factores
asociados al delito y la violencia; d) el sistema de investigación y
persecución de los delitos es extremadamente ineficiente, de tal modo que la
mayoría de los autores no son identificados y un alto porcentaje de los individualizados
eluden la acción de la justicia; e) el sistema carcelario, en lugar de
favorecer la rehabilitación de los autores de delitos, representa un potente
factor criminógeno adicional.
Desarrollar un plan
eficaz exige, por un lado, contar con
información confiable vinculada con el fenómeno sobre el cual nos proponemos
actuar, y por el otro, hacerse cargo de la complejidad de ese fenómeno y de los
niveles de intervención, todo lo cual reclama un trabajo conjunto y mancomunado
de los organismos estatales con responsabilidades directas, pero también de
aquellos otros que pueden actuar sobre los factores subyacentes asociados a la
criminalidad (pobreza, marginalidad, desamparo, inserción laboral, acceso a la
educación, etc.).
IV. Puntos
de Partida y necesidad de un cambio de rumbo.
1.
Expectativa social de cambio.
Existen deseos y expectativas de cambio en la
sociedad. El momento actual, con un gobierno democrático recientemente elegido
por el voto popular, con nuevas figuras
en el escenario de las instituciones vinculadas responsables de la seguridad
ciudadana y la gestión de la conflictividad, aunado a la puesta en marcha del
nuevo sistema procesal penal, alimentan
y fortalecen tales expectativas de transformación [10].
Esta situación, por un lado, reclama responder en
tiempo oportuno a esas expectativas y, por otro, ofrece un escenario social
receptivo y favorable para acciones innovadoras y con capacidad de
transformación de la realidad actual.
Además, ayuda
en lo concerniente a algunos componentes claves que integran las propuestas, como es la participación activa de los ciudadanos, de
las organizaciones de la sociedad civil y de las comunidades locales.
2.
Decisión política de transformar la realidad.
Por otra parte, existe un claro compromiso político
para transformar la realidad, también en el campo de la política criminal. Esto
implica la decisión de actuar y también la de hacerlo de un modo
distinto a como se viene haciendo hasta ahora.
La decisión política surge de las principales instancias gubernamentales,
empezando por la Presidencia de la República , que ha proclamado desde el discurso de asunción
que “es
preciso iniciar el desarrollo de una política en materia criminal, tendente a
garantizar la seguridad y la paz ciudadana, sin vulnerar los derechos
individuales, el debido proceso y el Estado de derecho”. Agregando a ello que
“hay que continuar el proceso de reforma y modernización del Estado. Hay que
fortalecer el sistema judicial. Hay que reformar el sistema carcelario. Hay que
profesionalizar el Ministerio Público. Hay que mejorar la calidad de los
servicios que ofrece el Estado”.
Además,
esta voluntad política de la
Jefatura del Estado ha sido asumida por los principales
responsables de las políticas en materia de institucionalidad y se ha hecho
pública a través de pronunciamientos de la Secretaría de Estado de
Interior y Policía, como del Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernización de
la Justicia.
En
una línea coincidente la Procuraduría General de la República también ha
hecho pública su preocupación por los
fenómenos de la violencia y de la criminalidad, expresando su decisión y vocación transformadora y emprendiendo la
responsabilidad que la ley le confiere en materia de política criminal. Este
documento, por otra parte, es fiel reflejo de esa preocupación y ese
compromiso.
En cuanto al sentido distinto de la intervención,
muchos de los criterios diferenciales se exponen a lo largo de este documento y
suponen actuar con energía, continuidad, con una visión
integral - que involucre a los diversos niveles gubernamentales (multiagencialidad)
- y una estrategia, que permita orientar los esfuerzos a las áreas
prioritarias.
Por otra parte,
el enfoque a “la solución de
problemas” que debe darse al plan, permitirá focalizar la atención y recursos a
ciertas situaciones concretas y a medir resultados de las acciones propuestas.
3.
Complejidad de los problemas.
Los procesos de criminalización y la criminalidad son
fenómenos complejos y dinámicos. La persistencia del problema y el agravamiento
en la mayoría de los casos de la conflictividad violenta, deben desalentar desde el inicio las soluciones simplistas y la obtención de resultados rápidos. Esto no
es una singularidad del campo criminal, sino también de otras áreas sociales
significativas, como la salud, la educación, la economía, etc.
No resulta fácil identificar y ponderar los diversos
factores que desencadenan las diversas manifestaciones de la actividad criminal, ni tampoco es sencillo
establecer los efectos reales y concretos de muchas situaciones que suelen
asociarse con el delito, ni de muchos instrumentos de prevención o control del
mismo. Además, vivimos procesos sociales con alto dinamismo y ello también se
refleja en el campo de la criminalidad. En él irrumpen nuevos grupos sociales,
modalidades delictivas distintas, otras tecnologías y formas de organización
criminal. También se transforman las formas de reacción de la sociedad y del
estado, la intervención de los medios de comunicación. Esto exige contar con
una capacidad de detección y de análisis de los cambios, para producir los
ajustes que las circunstancias hagan necesario.
4.
Falta de información adecuada.
Uno de los déficits mayores en materia de política
criminal es la ausencia de instrumentos adecuados que permitan cuantificar y establecer las características
principales de los hechos delictivos, entre ellos los que no ingresan al
sistema penal y que representan la cifra negra del delito.
Debe tenerse en cuenta que la eficacia de las medidas
o estrategias de política criminal
que puedan aplicarse, reposa en el conocimiento científico de la
realidad sobre la que se pretende actuar.
Los registros oficiales tienen un diseño
defectuoso e incompleto, no existe compatibilidad cuando provienen de fuentes
gubernamentales distintas y no se cuenta con sistemas de procesamiento de la
información que permitan obtener información idónea y oportuna para la toma de
las decisiones políticas y operacionales.
No se dispone de encuestas de victimización, las cuales constituyen instrumentos
importantes para medir o ponderar la cifra negra del delito, conocer la
realidad del mismo (amplitud, modalidades y distribución geográfica) y de sus
protagonistas, y apreciar el
funcionamiento del sistema penal. Además, permite considerar el nivel de
confianza de la población en las agencias del sistema penal y en sus
operadores, conocer las demandas concretas de las personas y los mecanismos de
resolución que se utilizan, muchas veces al margen del sistema formal. También
permiten tener una idea más cabal de los daños y costos sufridos por las
víctimas, los riesgos de victimización, los grupos o segmentos de población más
vulnerables, las formas de victimización secundaria, las medidas de protección
y el apoyo social con el que contaron [11].
La baja proporción de casos en los que actúa de manera
efectiva el sistema penal, hace de los registros oficiales una fuente de
información muy fragmentaria de la realidad criminal de un país, que sólo
adquiere un valor indicativo.
Resulta necesario
desarrollar sistemas de información útiles para la prevención y
persecución del delito, pues la información constituye un insumo básico para
conocer el fenómeno criminal (multicausalidad, modalidades, grupos vulnerables
en relación a cada modalidad), para la toma de las decisiones y para la
construcción de políticas públicas. Esa información, además, es de capital importancia en el plano
operativo de las distintas instituciones u organismos que participan en la
prevención o el control, así como para la renovación del conocimiento teórico,
que por lo general suele abrevar en mediciones correspondientes a otras
realidades criminológicas.
5.
Multiplicidad de campos de actuación y pluralidad de actores.
La complejidad de la
criminalidad a la que se ha hecho referencia anteriormente explica la
multiplicidad de campos de actuación de la política criminal y también la
extraordinaria variedad de acciones de prevención imaginables. Resulta insostenible en nuestro tiempo pensar que la
inseguridad ciudadana pueda ser sólo un problema de la Policía y de la Justicia Penal. Es
menester tener una visión más integral
de la cuestión, pero también la suficiente claridad como para reconocer las
distintas dimensiones del fenómeno y los diversos campos de actuación.
Como se ha señalado en el X Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención del delito y Tratamiento
del Delincuente, “toda medida eficaz de prevención del delito y justicia
penal requiere la participación, como asociados y protagonistas, de los
gobiernos, las instituciones nacionales, regionales, interregionales e
internacionales, las organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales y
los diversos sectores de la sociedad civil, incluidos los medios de información
y el sector privado, así como en reconocimiento de sus respectivas funciones y
contribuciones” [12]. En la misma Declaración, se
expresa además: “Reconocemos que las amplias estrategias de prevención del
delito en los planos nacional, regional y local deben abordar las causas
profundas y los factores de riesgo relacionados con la delincuencia y la
victimización mediante la adopción de políticas sociales, económicas, de salud,
educacionales y judiciales. Encarecemos la elaboración de esas estrategias,
concientes del éxito demostrado de las iniciativas de prevención en numerosos
Estados y confiados en que la delincuencia
puede reducirse aplicando y compartiendo la experiencia colectiva” [13].
La prevención
primaria del delito y la violencia se desenvuelve en espacios distintos de la
prevención secundaria y la terciaria,
con intervenciones de organismos
estatales diferentes, actualmente sin ninguna o muy deficiente articulación, muchas veces con diagnósticos
inexistentes y orientaciones divergentes.
Existen ámbitos de
actuación propios de la prevención social y de la prevención primaria que se
vinculan con la salud pública (detección de la violencia familiar, adicciones,
etc.), la educación (violencia escolar, detección de abusos, etc.), el transporte (seguridad vial, medios de transporte
público, etc.), el empleo (lucha contra la desocupación, empleos informales en
la vía pública, trabajo infantil, etc.), el desarrollo urbanístico (el impacto
de grandes centros de concentración, como estaciones, mercados, etc.; o la
seguridad de plazas y paseos), el comercio (control de la venta de bebidas
alcohólicas, restricciones para el ingreso de menores de edad, etc.); la acción social o el desarrollo humano
(atención de emergencias sociales, pobreza, atención a víctimas, etc.), la
autoridad migratoria y aduanera (control de
la frontera, ingreso de ilegales y deportados, contrabando, etc.) y las
autoridades financieras (lavado de dinero, movimientos sospechosos de
capitales, control de entidades financieras, etc.), entre otras.
Además de estos
sectores, están los ámbitos correspondientes a los organismos policiales y de
seguridad, el Ministerio Público y los órganos de la administración de
justicia, con una incidencia especifica y un campo de actuación propio.
Es indispensable
plantear un escenario de trabajo que permita reunir y coordinar las
acciones públicas. Para ello resulta necesario hacer un mapeo de programas
y de medidas vinculadas con la prevención delictiva o de la violencia. La
reunión y dinámica de las distintas instituciones involucradas no puede quedar
librada al azar y a la buena voluntad de algunos funcionarios. Por lo general
suelen aparecer dificultades en la interrelación de los órganos estatales que
conviene prevenir adecuadamente.
La interagencialidad,
entendida como forma de actuación
coordinada de los diversos actores gubernamentales, pretende aprovechar y optimizar los recursos públicos, evitar la superposición y neutralización de
acciones en algunos casos y, en otros, reforzar la efectividad de otras. La
interagencialidad, no puede quedar en el plano de los niveles directivos de
cada organismo involucrado, sino que debe penetrar al interior de cada una de
las instituciones, para que pueda incidir en el campo operativo.
6. Participación de la Comunidad y
descentralización de la gestión.
El aumento de la criminalidad y la
violencia y del temor al delito depende
en cierta medida de la intervención estatal, pero también de la sociedad
y de su capital social. Esto implica reconocer que la acción gubernamental tiene
ciertos límites y asumir que es necesaria la participación de la comunidad;
pero también resulta indispensable democratizar las políticas públicas, y la
participación se inscribe en ese plano.
El capital social está representado
por las organizaciones, grupos, redes y afiliaciones sociales basadas en la
confianza y en las normas de reciprocidad; pueden ser formales o informales
(iglesias, sindicatos, clubes, cooperativas, juntas vecinales, etc.). El
capital social ofrece infinidad de respuestas a los conflictos, contribuyendo a
evitar, reducir y limitar sus
efectos.
Los estudios destacan que “el establecimiento y fortalecimiento del
sentido de comunidad y de la interacción social entre los habitantes actúa como
un importante inhibidor del crimen. En la medida en que el ciudadano sienta mayor
sentido de pertenencia a su comunidad, crecerán su compromiso y participación,
uniéndose con otros ciudadanos para la planificación de acciones tendientes a
mejorar la calidad de vida de la comunidad” [14].
Por otro lado, no puede desconocerse que
las políticas de solución de problemas basadas en la comunidad son más
sensibles a las necesidades de las víctimas, pues reducen el riesgo de doble
victimización [15].
Se ha dicho que “Las estrategias comunitarias se basan en la premisa de que la ciudadanía
tiene una responsabilidad directa en el sostenimiento de los valores y normas
que llevan a una deseable organización social. Una política de prevención
comunitaria se dirige a activar los recursos sociales de varias maneras. En
primer lugar promueve la acción de los controles sociales informales ajenos al
sistema de justicia formal. En segundo lugar hace de puente entre los problemas
cotidianos de la gente y la estructura formal de las instituciones públicas.
Tercero, concentra la adhesión al orden establecido y la capacidad de
solidaridad de la mayoría, y lo pone a trabajar de manera operativa en el
incremento de la seguridad común. Cuarto, dado que todos somos dependientes de
los servicios que brinda la comunidad: médicos, educativos, policiales, etc., y
que ello suscita una tendencia retributiva, un programa de prevención
comunitario puede sacar ventaja del accionar de los servicios sociales ya
operantes. Una premisa básica de esta orientación, es que sólo el Estado está
en posición adecuada para otorgar dirección y coordinar el trabajo de la
compleja red de organizaciones, que brindan servicios en una sociedad
pluralista” [16].
La estrategia de la
acción comunitaria esta intrínsecamente destinada a operar sobre las actitudes
y hábitos de conductas, orientándose a evitar los ataques delictivos
potenciales, trabajando sobre los eventuales victimarios y conjurando las condiciones para que las
propias víctimas contribuyan a reducir los riesgos de victimización.
Es muy importante
tener en cuenta que a través de las estrategias comunitarias se incursiona en
un terreno muy fértil pero a la vez muy complejo, donde la experiencia
acumulada en otros países, aún en aquellos que cuentan con una amplia
trayectoria en acciones comunitarias en el campo de la educación, la salud y de
la defensa civil, ha demostrado que ese
medio puede dejar de ser fértil si no se delimitan con claridad sus alcances y
objetivos, si no se parte de una percepción realista de las organizaciones
sociales involucradas, si no se cuentan con los recursos necesarios y si falta
coordinación y una adecuada supervisión.
La orientación comunitaria, por otra
parte, exige un nivel de descentralización de la política criminal pues el
ámbito local suele ser el medio de intervención más eficaz
y sustentable de las acciones preventivas. En el mencionado X Congreso de Naciones Unidas sobre
Prevención del delito y Tratamiento del Delincuente se ha dicho al respecto: “Las ciudades han
sido señaladas como el centro de interés de la seguridad comunitaria. Si una
ciudad se siente segura y es segura, las personas residirán en ella, la vida
económica florecerá y la ciudad será atractiva. Las ciudades están en una
situación excepcional para reunir agentes clave en torno a los problemas
locales, pero a menudo requieren apoyo de otros niveles de gobierno para
lograrlo. La acción a nivel local es generalmente el medio más eficaz de
abordar los retos y los problemas” [17].
En
esa dirección, ya existen iniciativas en nuestro medio que deben acompañarse y
fortalecerse, tales como el Voluntariado por la Seguridad Pública
de Santiago (VOSES) [18] y
algunos consejos organizados de vecinos
que ya funcionan en Santo Domingo.
Conocer
el capital social representa una de las principales prioridades para un
plan que pretenda hacer de la participación ciudadana un eje
central. Debe hacerse un mapeo de los recursos comunitarios en cada región o
distrito, de los proyectos existentes y de las experiencias concretadas o
frustradas. Ello permitirá definir las formas de la participación de la ciudadanía,
que puede asumir un carácter consultivo (provisión de información), decisional
(participa en ciertas resoluciones con los órganos estatales), ejecutiva (se
hace cargo de la implementación de programas o medidas) y fiscalizadora (controla la ejecución de las
medidas).
Dentro de este contexto,
vale la pena destacar las líneas de acción propuestas en el Plan de Seguridad Democrática de la República
Dominicana, tendientes a la creación de una Policía Comunitaria. El principal
objetivo de esta medida es “mantener una presencia permanente en las calles y
en los barrios para establecerse como parte integral de la misma comunidad y no
como una parte aislada. Se redefine el concepto de patrulla en los barrios no
solo como vigilancia sino como prevención y recuperación del espacio público”.
Visión y Definiciones Estratégicas.
Una estrategia
es el patrón o plan que integra las principales metas y políticas y
establece la secuencia coherente de las acciones a realizar; nos ayuda a poner
orden y asignar los recursos, con el fin de lograr ciertos efectos.
Para plantear una
estrategia eficaz, hay que definir con claridad los objetivos considerar la
compatibilidad con el entorno, su factibilidad, el consenso y compromiso de los
actores más gravitantes y ejercer liderazgo. Además, hay que ser concientes de las opciones o
alternativas posibles, adoptar las que resulten preferibles, tomar las
decisiones en tiempo oportuno y concentrar los esfuerzos y recursos en las metas
principales, asegurando cierta flexibilidad y capacidad de ajuste de las
acciones.
Como parte de esa visión estratégica, se impone poner en
marcha un trabajo de planificación integral, para lo cual es necesario contar con la información a la que hemos hecho referencia y
que debe ser abarcativa de lo atinente al problema criminal, así como de los
recursos institucionales y comunitarios existentes. También es indispensable
abrir un espacio de participación, a los fines de democratizar la política criminal y darle sustentabilidad a la gestión del plan.
Sin embargo, todo esto lleva tiempo y la propia realidad, como las expectativas sociales,
reclaman algunas intervenciones inmediatas o de corto plazo, mientras el Plan Nacional se desarrolla, se
consensúa y se implementa. Estas acciones deben surgir a partir del cuadro de
situación que resulta de la información actualmente disponible y de los análisis que son dables en las condiciones
actuales, pero teniendo en miras la orientación y los criterios que venimos
planteando.
No es posible
ni recomendable en ese contexto intentar actuar sobre todos los campos ni sobre
todos los elementos que estimamos de interés para la prevención, sino en
aquellos más sensibles a una intervención, o los que provocan mayores cambios
en el corto plazo y, en especial, aquellos que permitan desencadenar procesos
útiles para un Plan que siga los lineamientos expuestos. Se trata de pensar en
términos de solución de problemas y de
posibilidades, con criterio realista, lo
que implica hacer foco en situaciones concretas y delimitadas, definir acciones concretas y considerar los
recursos necesarios para llevarlas a cabo.
Por otra
parte, si bien somos concientes de que existen serias limitaciones en materia
de recursos públicos, ello no puede servir de excusa para la inacción o el
inmovilismo, pues algunas de las medidas que integran esta propuesta no exigen
recursos adicionales significativos, resultando suficiente una reorientación de
los que actualmente se emplean.
En suma, como
parte de esta visión estratégica, nos parece conveniente reconocer y destacar
ciertas áreas problemáticas que deben considerarse en todos los trabajos de
diseño del plan, pero que también son de utilidad como áreas focales para las acciones
inmediatas que se sugieren.
A. Identificación
de áreas críticas o prioritarias.
Entendemos por áreas críticas aquellas
que son apreciadas como las generadoras
de mayor alarma o daño social, o que
afecten más directamente la intervención estatal.
Si bien en muchos casos es difícil hacer un deslinde preciso del campo a
que corresponde cada una de los núcleos problemáticos, por razones
metodológicas y para facilitar su análisis, se agruparán separadamente las que
se vinculan con la prevención y el control del delito de las que atañen
estrictamente a la persecución de la criminalidad.
B. Áreas prioritarias
vinculadas con la
Prevención del Delito.
1.
Prevención y control de la
Violencia.
La violencia suele
expresarse en muy diferentes formas del comportamiento de las personas y en
ámbitos también diversos. Si bien se trata de un problema que se inscribe
dentro de la fenomenología latinoamericana, ello no relativiza ni le quita
dramatismo a la cuestión en nuestro país, pues tanto la violencia
intra-familiar como la violencia social presentan un alarmante crecimiento,
maximizando la sensación de inseguridad de la población.
Pese a la
preocupación que genera la violencia y a su impacto real en la interacción
social, sus factores desencadenantes no han sido estudiados en nuestra realidad
en forma satisfactoria. Por ejemplo, es bastante frecuente mencionar el uso de
alcohol o de estupefacientes asociado a
ciertos delitos violentos (homicidios, robos, muertes por imprudencia, etc.),
pero no existen estudios serios sobre la incidencia real de estos factores. Lo
mismo ocurre con la tenencia legal o ilegal de armas.
Por otra parte, los
estudiosos suelen remarcar la multicausalidad
de la violencia, que es propia de
las sociedades modernas, en especial en las grandes ciudades. El origen a veces
está en el mismo ámbito familiar (en el que se producen y reproducen conductas
violentas); en otros casos, aparece y se aprehende en la escuela o se
manifiesta en otros ámbitos de la vida social.
Para poder prevenir
los hechos de violencia deviene necesario conocer con mayor profundidad este
fenómeno, a fin de poder encarar
acciones de promoción de formas de convivencia pacífica y de tolerancia. Las
grandes ciudades suelen maximizar y diversificar las manifestaciones violentas.
Entre las prioridades
en relación a la violencia destacamos la necesidad de encarar acciones
orientadas a: a) la violencia intrafamiliar: a fin de prevenir y
limitar, los abusos de diversa índole (físico, sexual y psicológico) que se
manifiestan en el ámbito familiar (programas para la pareja, programas de
detección temprana de abuso en niños, programas de protección, etc.); b) la violencia
en las escuelas, a efectos de desarrollar mecanismos de prevención
anticipatorios de situaciones graves y para llevar programas de educación que
contemplen la resolución pacífica de los conflictos [19]; c) la violencia en las
calles y en los espacios públicos, en miras a otros escenarios donde se
proyecta la violencia, en los que suele aparecer asociado al porte de armas, la
ingesta de alcohol o de drogas, o el accionar de pandillas o bandas. El Plan de
Seguridad Democrática coincide con esta visión y contempla líneas de acción
específicas para prevenir la violencia en estas áreas.
En esta materia,
especialmente en lo concerniente a la violencia intra-familiar, resulta
importante introducir la perspectiva de género, pues no puede ignorarse que la
mujer representa un grupo vulnerable específico y que el sexismo en la
administración de justicia suele favorecer la impunidad y la victimización.
Garantizar los derechos humanos exige asegurar la igualdad y, en este cometido,
la justicia penal debe contribuir a
asegurar la paz y el orden y reparar las situaciones de desigualdad, tutelando
especialmente a las personas más débiles. La Organización Mundial
de la Salud
(OMS) ha señalado que “entre el 16 % y el 52 % de las mujeres experimentan
violencia física de parte de sus compañeros, y por lo menos una de cada cinco
mujeres son objeto de violación o intento de violación en el transcurso de su
vida”, destacando que “la violencia anula la autonomía de la mujer y mina su
potencial como persona y miembro de la sociedad” [20].
Por último, resulta
prioritario considerar el rol que juegan los medios de comunicación como
productores o reproductores de violencia, y también la importancia que pueden
asumir en las estrategias preventivas [21]. Debemos tener en cuenta que los
medios cumplen una función social fundamental, pues contribuyen a moldear
opiniones, valores y formas de reacción. Además su influencia en los niños suele ser aún mayor, especialmente de la
televisión, por la fascinación que
ejerce desde edades tempranas y la posibilidad de trasmisión de imágenes o
comportamiento violentos.
2.
Atención y protección de las víctimas.
La
protección a las víctimas, entendida en su justa dimensión, no
puede ser satisfecha sólo con los
esfuerzos que se hagan en el marco de una adecuada y eficaz persecución de los
delitos. Existen situaciones de riesgo de tipo predelictual que, atendidas
adecuadamente, permiten evitar la producción de la victimización criminal; en
otros, la detección temprana hace posible evitar nuevas o mayores
agresiones.
Por
esto, se hace indispensable asumir,
impulsar y participar en algunas
acciones de tipo preventivo, pues representan modalidades más eficaces de protección
a las víctimas y, además, actúan en el
plano de la percepción social contribuyendo con el sentimiento de
seguridad de las personas y de la
comunidad.
En
consecuencia, corresponde diseñar un conjunto de acciones reactivas y
proactivas en relación a las víctimas, brindando asistencia y contención,
procurando atenuar los riesgos y los daños, brindando seguridad y estableciendo
un conjunto de medidas de detección temprana, especialmente para ciertos
sectores o grupos en riesgo (violencia familiar, abuso sexual de niños, etc.).
Además,
existe un amplio territorio de acciones de naturaleza preventiva dirigidas a
las víctimas potenciales (prevención victimal), como campañas de
difusión, asesoramiento en dispositivos de seguridad, alarmas comunitarias,
etc., que completan la oferta de medidas tradicionales.
De modo tal que, sin
perjuicio de la atención que puede darse a los agraviados como parte de la
intervención del sistema judicial penal (participación en el proceso,
prevención de la victimización secundaria, reparación, conciliación,
etc.), deben considerarse estos otros
aspectos a los que hacemos referencia para dar una respuesta integral a las
víctimas. En ese sentido, deberán ser tomadas muy en cuenta los estudios y las
acciones emprendidas en nuestro país por el Comisionado de Apoyo a la Reforma y Modernización de
la Justicia
en aras de dicha atención integral.
3. Lucha contra la Criminalidad Organizada ,
la Corrupción
y los Grandes Fraudes.
El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas ha declarado que “el
concepto de prevención de la delincuencia no debe quedar limitado a las formas
de la delincuencia tradicional (...) sino que debe extenderse a las nuevas
formas de delincuencia entre las que cabe mencionar la delincuencia organizada,
el terrorismo, el tráfico clandestino de migrantes, los delitos informáticos y
cibernéticos, los delitos ecológicos, la corrupción y el comercio ilícito
relacionado con la adquisición y desarrollo de armas de destrucción en masa
(...). El concepto de prevención de la
delincuencia deberá tener en cuenta la internacionalización creciente de las
actividades delictivas y la relación existente entre la economía mundial, las
tecnologías avanzadas y las manifestaciones nacionales de la delincuencia...” [22].
En esta materia debe resultar de carácter
prioritario encarar acciones vinculadas con el trafico de drogas, la trata
de personas y las redes de prostitución infantil, el contrabando
de armas, los grandes fraudes y el blanqueo de dinero o de
activos. En muchos casos existen actualmente líneas de trabajo y de acción
que deben profundizarse y coordinarse de manera adecuada. Además, deben
diseñarse nuevas formas de control y de
sanción, como parte de la agenda del sector, así como el establecimiento de
mecanismos de cooperación en el ámbito nacional e internacional, que
resultan indispensables en función de la
existencia de un mundo globalizado.
Especial relevancia merece el tema del trafico
de drogas y sustancias controladas, considerando que la República Dominicana
no es un país productor de drogas, pero nuestra ubicación geográfica nos
convierte en puente o ruta para el envío de drogas a otros países como el caso
de Puerto Rico y otras islas, de donde son transportadas más fácilmente hacia
los Estados Unidos. En la actualidad se ha incrementado el tráfico de drogas
desde y hacia países europeos, sobre todo de la droga conocida como éxtasis.
A su vez, constituye también un aspecto central la
lucha contra la corrupción en la función pública, por los daños sociales
y económicos que provoca y por el efecto de deslegitimación de las
instituciones en general y del sistema penal en particular. Enfrentar y
resolver la impunidad en este segmento
de la criminalidad puede resultar ejemplarizante para la ciudadanía y mejorar
las expectativas sociales. En esta
materia, el abanico de posibilidades y mecanismos que existen para trabajar en
el campo preventivo son inmensas y, seguramente, mucho más efectivas que la
actuación del sistema penal. No obstante, tampoco puede desdeñarse la necesidad
de contar con una intervención judicial eficaz, por su extraordinaria
importancia en el plano simbólico, para lo cual debe llevarse adelante un grado
de tecnificación y profesionalismo que permita mejorar las posibilidades de la persecución penal.
4. Victimización y criminalidad juvenil.
En nuestro país, suele ser muy alta la proporción
de jóvenes en relación a la población en general, y de jóvenes en parangón con las personas en conflicto con la
ley penal. Estos indicadores, por sí
solos justifican la asignación de prioridad en la agenda de temas de la Política Criminal.
Sin embargo, existen otras razones de igual o mayor
peso. Los niños y adolescentes representan uno de los grupos sociales en los
que se ve con mayor claridad una estrecha conexión entre el riesgo de
victimización y el de criminalización, por la posibilidad de sufrir los efectos
de ciertas acciones criminales y también la de ser reclutados por grupos o personas dedicados al
delito.
Por otra parte, en los niños y jóvenes es donde
mejor se aprecia el potencial reproductor de las conductas desviadas, pero
también en ellos es donde pueden
abrigarse mayores posibilidades de cambio, lo que justifica no escatimar esfuerzo en la adopción de
mecanismos y procedimientos aplicables para prevenir y controlar las acciones
dañosas para los niños y adolescentes.
Además, como se destaca en las Directrices de
Naciones Unidas para la
Prevención de la Delincuencia Juvenil
(Reglas de Riad, diciembre de 1990), “la prevención de la delincuencia juvenil
es parte esencial de la prevención del delito en la sociedad”, debiendo prestarse especial atención a las políticas
de prevención que favorezcan la resocialización e integración eficaces, a
través del fortalecimiento familiar y comunitario, y atendiendo a la formación
escolar, prácticas deportivas e inserción laboral.
El campo de la política social ofrece un sinnúmero
de posibilidades para trabajar con efectividad en esta materia, prestando
atención a las condiciones que favorecen las conductas delictivas y
considerando medidas que actúen como reductoras de la violencia, especialmente
en el ámbito donde se forman los jóvenes, es decir la escuela (por ejemplo los
programas de mediación infantil o escolar).
5. Control
de los daños al medio ambiente.
La protección, conservación y uso sustentable de
los ecosistemas que integran el
patrimonio natural y cultural del país resulta de vital importancia para las actuales generaciones y para las futuras.
Para ello resulta necesario desarrollar estrategias
de control de todas las acciones que alteren o agredan el medio ambiente en
forma considerable, es decir en lo que puede denominarse el campo previo y
propio de los delitos ambientales.
La protección del medio ambiente es un ámbito tan
amplio que sólo un segmento puede ser
considerado en el marco de la Política Criminal ,
pero aun éste ofrece muchas complejidades y exige una estrategia de cooperación
entre las instituciones públicas con competencia en el tema y las
organizaciones no gubernamentales dedicadas a la protección ambiental. Entre
las primeras corresponde mencionar la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos
Naturales, los Ayuntamientos y la Procuraduría General
de la República ,
a través del Procurador General de Defensa del Medio Ambiente.
Por otra parte, en esta materia, la participación
de las organizaciones ambientalistas no gubernamentales y la de los propios
medios de comunicación, suelen contribuir muy fuertemente al éxito de las
estrategias o acciones que se lleven adelante.
6. Seguridad en el tránsito.
La problemática del
transporte y del tránsito vehicular representa uno de los más preocupantes en
materia de seguridad, pues las rutas y calles de nuestras ciudades se han
transformado en un escenario de expresión de la violencia, del caos y de la
ausencia de normas. La Organización Panamericana de la Salud (OPS) estima que las
lesiones no intencionales y la violencia se encuentra entre los principales
problemas de salud pública en la región latinoamericana [23].
Por otro lado, los
daños en términos de vidas destrozadas y los perjuicios económicos, hablan a
las claras de la importancia criminológica del problema. Según un reciente Estudio para la Prevención de
Accidentes de Tránsito en la República Dominicana [24] , durante el año 2002 se registraron 4.035
personas fallecidas en accidentes de transito en el territorio nacional, lo que
representa la segunda causa de muerte en el país, lo que permitiría estimar en
más de 700 millones de dólares anuales las pérdidas para el país. También se
aporta una estimación del total de accidentes de tránsito (44.547), con 5.300 heridos leves y 2.200 heridos
graves estimadamente, lo cual amplía los costos aludidos hasta alrededor de los
1000 millones.
Estos datos hablan
por sí solos y lo hacen en forma dramática. Y no es todo, pues el tránsito y el
transporte ofrecen asociaciones con
otros delitos, tales como los robos de vehículos, grupos mafiosos
relacionados con el transporte público, con la corrupción en la función
pública, venta ilegal de bebidas alcohólicas, tenencia ilegal de armas, peleas
callejeras, etc.
También constituye un
ámbito donde la anomia y la impunidad se expresan de forma alarmante, pues las
reglas de tránsito son violadas sistemáticamente, con la anuencia o complicidad
de muchos funcionarios que tienen la función de hacerlas cumplir. Estas manifestaciones anómicas tienen una
gran capacidad devaluativa de la ley y, en muchos casos, son antesala de
transgresiones mayores.
Además, como estas inconductas se desarrollan en el
espacio público tienen aptitud para alimentar la sensación de inseguridad de la
población y la falta de confianza en las instituciones. Por ello, resulta muy
importante que el Estado actúe en este ámbito cumpliendo y haciendo cumplir las
normas vigentes, para fortalecer el
imperio de la ley.
7. Desempeño policial, prevención y seguridad de las
personas. La reforma policial.
Si bien la competencia funcional de la Policía Nacional
proyecta sus acciones tanto en el campo del control como en el de la
persecución de la criminalidad, en este capítulo se pone el acento en el plano
preventivo,
siguiendo los lineamientos del Plan de Seguridad Democrática, y dejando lo demás para otra de las áreas problemáticas
que se destacan en el documento, como es la cuestión vinculada con la
profesionalización de la investigación, ámbito donde la Policía actúa como
auxiliar de los órganos del Ministerio Público (véase el Cap. V, ap. C-5).
Como expresa el Gral. Taveras
Rodríguez “la actualidad social en el país está caracterizada por la
conciencia adquirida respecto a sus derechos y deberes dentro del marco de la
democracia y por el crecimiento de las nuevas modalidades delincuenciales, que
exigen un modelo de policía distinto del tradicional. Es necesario un cambio de
mentalidad de la población y de los miembros de la policía sobre el rol
integrado que ambos están llamados a jugar, para que juntos implementen
soluciones a la problemática criminal y de inseguridad” [25] .
Por una parte, corresponde llevar adelante un proceso de profesionalización
de la policía tanto en la prevención como en la persecución del delito. Para
ello, resulta necesario introducir cambios en el plano organizacional y
operativo, modificar la capacitación y
entrenamiento de los distintos cuadros policiales e introducir nuevas
tecnologías. También es menester definir nuevas estrategias y procedimientos en
el plano del control del delito y lo contravencional, como en el área de la
investigación criminal.
Un plan integral de Política Criminal, como el que propugnamos, que tiene
como centro el trabajo con la comunidad, necesariamente debe encontrar su
correlato en la labor policial, como
se expone en el Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana. Afortunadamente, existen numerosas experiencias exitosas
en otros países en relación a la llamada policía comunitaria, de
orientación comunitaria o de
proximidad, algunas de ellas explicadas minuciosamente en el PSDRD
al proponer la necesidad de implementarla en el país [26]. La comunitarización,
explica Taveras Rodríguez, “es una
nueva concepción basada en la idea de que policías y ciudadanos trabajan
conjuntamente y en forma innovadora, con la finalidad de intentar resolver los
problemas de la comunidad relacionados con la criminalidad, el sentimiento de
inseguridad, los desórdenes sociales y el deterioro de la calidad de vida de
las comunidades. Esta filosofía sólo puede alcanzar sus objetivos si los
servicios policiales desarrollan una nueva relación con los ciudadanos,
permitiéndoles tener una mayor influencia en el establecimiento de prioridades
de los servicios policiales locales e implicándoles en los esfuerzos a realizar
para mejorar las condiciones humanas en
los barrios” [27].
Ya en el IX
Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Readaptación del
Delincuente (El Cairo, 1995) se reconoció el concepto de policía de la
comunidad “como una estrategia clave en muchos países destinada a lograr un mayor sentido de responsabilidad
por parte de la policía y a fortalecer la participación del público en las
actividades de policía” [28], recomendando a los Estados
miembros “adoptar un enfoque comunitario
de la actividad policial como método para prestar los servicios policiales a
fin de reducir la distancia social entre los funcionarios de los servicios de
represión y los ciudadanos a los que sirven, y destacar la función que
desempeña la policía y aumentar la confianza de la ciudadanía” [29].
Este cambio de
orientación permitirá trabajar más efectivamente en el plano “situacional” del delito,
considerando las oportunidades para delinquir, la información sobre las
víctimas, la naturaleza y patrones de hora, lugar y tipo del delito, facilitando así el uso de medidas no penales que impiden u obstaculizan
el paso al acto del infractor potencial. Pero también permitirá operar muy fuertemente sobre la sensación de
inseguridad, al reestablecer lazos de
confianza entre la comunidad y la Policía , posibilitar nuevas formas de cooperación y
resolución de conflictos, y trasmitir tranquilidad a las personas.
Si bien a partir del año 2000 se instituyó la Comisión para la Reforma y Modernización de
la Policía Nacional ,
con la finalidad de evaluar y proponer un
Plan Integral de Reforma de la Policía Nacional
que exprese “las directrices, lineamientos estratégicos, la nueva visión y
enfoque institucional” y que haga una revisión, adecuación y reformulación de
la legislación en materia policial (decreto 906/2000), la comisión sólo
consideró el aspecto normativo y acompañó varios proyectos de leyes [30]. Las únicas iniciativas
concretadas fueron la sanción de la Ley Institucional
de la Policía
Nacional (96 – 04, del 5 de febrero del 2004), que si bien representa un avance en
varios aspectos (por ej. al crear el
Consejo Superior Policial, fijar ciertos principios básicos de actuación,
deslindar la función de prevención y la de investigación o prever la Policía Comunitaria ),
no modifica sustancialmente la estructura organizativa ni los niveles
jerárquicos (mantiene 13 categorías o rangos). Además, algunos de sus
lineamientos no tienen una concreción efectiva o significativa, como acontece
con lo atinente a la policía de investigación y a la comunitaria.
En definitiva, más
allá de los anuncios y de las intenciones, la reforma policial sigue siendo una
tarea imperiosa y pendiente. Para ello deben tenerse en cuenta las líneas de acción del PSDRD en materia de
fortalecimiento y profesionalización de la Policía Nacional ,
así como algunas de las recomendaciones formuladas,
entre ellas las del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, que ha
planteado la necesidad de conformar “un
sistema policial eficiente en el desarrollo de sus labores básicas de
prevención delictiva e investigación criminal estrictamente ajustado al
principio de legalidad y al deber de protección de los derechos de la
población”, lo cual supone “quebrar la tradicional impronta de policía de
Estado volcada al control y disciplinamiento social y político de la población
que aún mantiene la
Policía Nacional y llevar a cabo un profundo proceso de reestructuración
doctrinaria, organizativa y funcional de esta institución en vistas a
transformarla en una policía de protección ciudadana básicamente perfilada
al desempeño eficaz de sus labores preventivas e investigativas de delitos y a
la irrestricta protección de los derechos humanos” [31].
El Gobierno Nacional,
a través de la Secretaría
de Estado de Interior y Policía y la Jefatura de la Policía Nacional ,
así como el Ministerio Público, trabajarán conjuntamente para implementar la
reforma policial contenida en el PSDRD, considerando como vectores principales,
los siguientes: aumentar la descentralización de los servicios
policiales, racionalizar la asignación de los recursos, fortalecer el control
interno de la corrupción, mejorar las áreas que intervienen en el control y
prevención del delito, desarrollar un área de autentica inteligencia
criminal, establecer un sistema de
información que permita el mapeo
delictivo y la implementación de las estrategias de proximidad o
comunitaria. Todo esto, juntamente con la revisión del escalafón, el
mejoramiento del sistema de comunicaciones, infraestructura edilicia,
equipamiento y una trasformación en materia de capacitación.
Por demás, hay que
redefinir la participación privada en la seguridad pública, estableciendo una
adecuada regulación legal de las agencias de seguridad privada, que establezca sus ámbitos de actuación, las
condiciones que deben reunir sus agentes y
las formas de fiscalización, entre otros aspectos.
En definitiva, se
ejecutará el Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana, que
incluye:
1.
Fortalecimiento
institucional de la
Policía Nacional ;
2.
Introducción
de la policía comunitaria en los barrios o zonas más afectados por la violencia
y la criminalidad; y
3.
Adiestramiento
de la policía para casos de situaciones extremas, que van desde la lucha contra
el narcotráfico hasta los desastres naturales.
C. Áreas
prioritarias vinculadas con la Persecución del delito.
En el plano de la persecución penal se han considerado varias áreas de atención
prioritaria, especialmente por su
potencialidad para darle sustentabilidad, eficacia y productividad al nuevo
ordenamiento procesal, o por su
capacidad para desencadenar otros procesos favorables al mejor funcionamiento
del sistema penal.
Por otra
parte, como resulta necesario contemplar la realidad social, política y
económica de cada provincia y también los distintos niveles de organización y
de infraestructura del Ministerio Público, los Tribunales y la Policía Nacional ,
se advierte la necesidad de definir planes de acción diferenciados para las
grandes ciudades y las ciudades medianas y pequeñas.
1.
Solución alternativa de los conflictos penales:
Ampliación de las respuestas primarias (no jurisdiccionales) que el Ministerio
Público ofrece a las víctimas.
El Ministerio Público debe orientar su actuación hacia las víctimas
y para ello no alcanza con el establecimiento de algunas
oficinas que se ocupen de dar asistencia y contención a
aquellos casos de victimización más grave. Debe tenerse en cuenta que una
adecuada atención a las víctimas, que son las primeras personas en donde la
sociedad forma sus percepciones acerca del funcionamiento del sistema, “puede
constituir una estrategia clave para mejorar los niveles de confianza en el sistema y
disminuir las sensaciones de temor ciudadano” [32].
Por ello, resulta necesario sensibilizar e instalar muy fuertemente en
todos los operadores del Ministerio Público la necesidad de sustituir la indiferencia hacia las víctimas, que en la mayoría de los casos
caracteriza el sistema judicial
tradicional, por una actitud de
comprensión y de servicio.
Además, el Ministerio Público debe
asumir la diversidad de los conflictos
que las víctimas plantean al sistema de
justicia penal y tener plena conciencia que si concentra todos los
esfuerzos exclusivamente en la
procuración de respuestas jurisdiccionales y, particularmente, en la obtención
de sentencias condenatorias, con ello dejará a muchas víctimas sin respuesta
alguna, con consecuencias adversas para la paz social.
Por otra parte, el interés de las víctimas
dependerá de la situación que las afecta, y en mucho casos suele pasar por soluciones bien distintas a
la imposición de una condena al autor.
Frente a una demanda diversificada
en función de la naturaleza de los
conflictos, el Ministerio Público debe estructurar una oferta que incluya un menú de servicios y productos,
es decir una variedad de respuestas jurisdiccionales y no jurisdiccionales.
La idea de satisfacción integral de
las demandas de las víctimas, por tanto, pretende superar la excluyente
lógica de la investigación en la que suele quedar atrapado el Ministerio
Público, para plantear nuevos procesos
de actuación que permitan desarrollar una
mayor capacidad de respuestas primarias (no jurisdiccionales) y mejorar
la gestión de las respuestas jurisdiccionales, incorporando nuevas prácticas o abandonando
aquellas que se aprecian como disfuncionales.
En el plano de las expresadas respuestas
primarias, pueden incluirse las vinculadas con la información, orientación,
asistencia y contención (en situación de crisis), protección (víctimas en
riesgo), asesoramiento, recepción de denuncias,
conciliación y otras formas compositivas del conflicto. La materia
contravencional también integra el campo de las respuestas primarias.
Este campo previo a la intervención
jurisdiccional ofrece al Ministerio
Público muchas posibilidades de mejorar
las respuestas a las víctimas. Entre ellas, aplicar soluciones alternativas de
disputas, que contribuyen a mejorar la productividad y la descongestión del
sistema, ofreciendo una imagen real de funcionamiento del sistema más
satisfactorio. Por otro lado, representa el espacio institucional más propicio
y concreto de trabajo con la comunidad,
de acuerdo con las orientaciones de los modelos de justicia restitutiva o
restaurativa.
La puesta en marcha de las Unidades de
Atención a las Víctimas y las Fiscalías de la Comunidad son pilares en
el trabajo del Ministerio Público en el área examinada, pero no son las únicas
formas de bajar a la realidad los nuevos procesos de trabajo. Incluso, hay que
contemplar formas de organización y de trabajo de los fiscalizadores en el
ámbito contravencional que sigan los lineamientos indicados.
2. Eficiente sistema
de respuestas jurisdiccionales tempranas.
Un segundo nivel para el
trabajo del Ministerio Público lo
constituye el campo de las respuestas
jurisdiccionales rápidas, que conviene aplicar de modo temprano, a fin de evitar
el dispendio de recursos institucionales.
El nuevo código ha previsto
la suspensión condicional del procedimiento y los procedimientos
abreviados, los cuales ofrecen un satisfactorio ámbito de aplicación. Por
tanto, es conveniente que el Ministerio Público contemple un conjunto de acciones
orientadas a su mejor y más temprana aplicación (directivas, capacitación,
control de obligaciones, etc.).
Por otra parte, también
resulta posible que, una vez, iniciada la intervención judicial, se formulen acuerdos
conciliatorios que, de acuerdo a los previsto en el art. 37 del CPP, pueden
producirse también en algunos casos una vez promovida la intervención
jurisdiccional.
En este nivel, las unidades de trabajo fiscales
deben explotar la posibilidad de
resolver los casos sencillos (flagrancia, casos de prueba rápida,
contravenciones) con cierta rapidez.
El factor tiempo es uno de los elementos principales para definir los
procesos de trabajo, pero también para
apreciar la calidad de la respuesta.
3. Un programa de
atención de la sobrecarga de trabajo y de descongestión de los asuntos del
viejo sistema.
Como
en el resto de los países de América Latina, el problema de la sobrecarga de
trabajo ha sido una preocupación central
en todo el proceso de reforma que experimenta la justicia penal. El antiguo
sistema procesal dejaba poco margen para proveer soluciones alternativas al
juicio y sin embargo ello no fue obstáculo para que se apreciaran en la última
década las ventajas de promover
mecanismos compositivos de solución de los conflictos penales. Tal es el caso
de la Fiscalía
del Distrito Nacional que impulsó con notable éxito mecanismos de salida de los
casos por vía de la conciliación y la mediación.
La
puesta en vigencia del nuevo Código Procesal Penal, que ha venido a fortalecer
y ampliar las herramientas compositivas en los procesos penales (conciliación,
mediación, oportunidad, suspensión condicional del procedimiento, procedimiento
abreviado), permitirá al Ministerio Público desarrollar una adecuada política
de control de la carga de trabajo. Sin embargo, la experiencia comparada
muestra que el Ministerio Público de los países de la región donde se le han
reconocido estas facultades ha sido por lo general muy tímido en el uso de las
mismas, tal como lo afirma Mauricio Duce:
“La entrega de estas facultades a los fiscales... transformaban al Ministerio
Público en la llave de entrada del sistema. Sin embargo, la observación del
comportamiento de los fiscales en el uso de las herramientas descritas da
cuenta que el Ministerio Público las ha subutilizado, particularmente a los
mecanismos de descongestión temprana (criterios de oportunidad) y salidas
alternativas”[33].
Es
necesario adoptar estrategias de control de la sobrecarga de trabajo,
diferenciando claramente la gestión de los casos menores (criminalidad de baja
densidad) de los casos mayores (criminalidad grave). En relación a los
primeros, deben implementarse programas de capacitación tendentes a dotar de
las competencias necesarias a los miembros del Ministerio Público para la
selección de casos sujetos a mediación, en el manejo de ciertas técnicas de
conciliación (para el caso que no cuenten con otros recursos profesionales
capacitados). En cambio, en relación a los casos mayores, resulta necesario capacitar en el terreno de las
estrategias y tácticas investigativas, metodologías de trabajo y toma de
decisiones, para posibilitar una gestión
más fluida y eficaz de los casos, que permita llevarlos a juicio en condiciones
satisfactorias.
Otra
realidad insoslayable la representa la gran carga de casos acumulados a lo
largo de los años de funcionamiento del antiguo sistema procesal penal, frente
al cual si bien es cierto que el legislador ya ha tomado la decisión de
organizar un procedimiento de liquidación extraordinario, no es menos cierto
que tanto este proceso como el de la propia liquidación ordinaria por los
jueces y tribunales liquidadores requerirá el desarrollo de una estrategia del
Ministerio Público orientada a focalizar sus recursos en los asuntos de mayor
gravedad, sin desatender los intereses de las víctimas concretas en tales casos
particulares.
4. Profesionalización
de la investigación criminal.
La
dinámica investigación-prueba-juicio (“sin investigación no hay prueba” y “sin
prueba no hay juicio”) que se presenta
como uno de los rasgos más importantes del nuevo ordenamiento procesal penal,
unido a la atribución de la investigación plenamente al Ministerio Público y a
la policía, obliga necesariamente a atender uno de los aspectos más
prioritarios: dotar al Ministerio Público y a la policía de mayor capacidad de
investigación y de las herramientas que aseguren una investigación criminal
eficiente.
Esto
supondrá el desarrollo de protocolos de operaciones o pautas de funcionamiento
para fiscales y policías en todo lo relativo a recolección y conservación de
evidencias, aseguramiento de la cadena de custodia, conocimiento de las
incidencias delictivas más frecuentes, con capacidad de hacer el mapa del
delito, así como conocer el circuito criminal en las distintas modalidades
criminales.
Para
ello, es necesario profundizar la separación de las tareas de investigación de
las que corresponden a la seguridad en el ámbito de la Policía Nacional ,
encarando un fuerte trabajo de formación de investigadores policiales
como parte de un sistema de investigación criminal.
Además,
resulta imperativo dotar a los órganos de investigación de bancos de
información específica y de acceso a todos los registros públicos
existentes, pues la posibilidad de disponer en forma rápida de información útil
representa un insumo vital para una investigación profesionalizada y eficaz.
Por
otro lado, constituye una necesidad impostergable fortalecer e integrar todo el
gabinete científico de apoyo a las investigaciones penales mediante la creación
del Instituto Nacional de Ciencias Forenses, como órgano adscrito a la Procuraduría General
de la República ,
con personal cualificado, credibilidad y precisión técnica.
Será
necesario además hacer énfasis en la construcción de la relación Ministerio
Público-Policía en el contexto de la dirección funcional de la investigación
que tiene a su cargo el Ministerio Público, entendida ésta como una relación
profesional, donde cada quien cumple una función claramente diferenciada. En el
mismo sentido, se encaminarán acciones dirigidas a afianzar la separación
funcional entre la policía de investigación y la uniformada, de modo que se
pueda facilitar la formación del espíritu de equipo que se debe fomentar entre
fiscales y policías.
5. Tecnificación de
la litigación durante la investigación y el juicio.
Si bien los sistemas procesales mixtos
consagran una etapa de juicio
caracterizada por la oralidad y la publicidad,
en la práctica no han
logrado revertir el peso de la
tradición inquisitorial y, en particular,
la gravitación prominente del expediente. A raíz de ello, el juicio
aparece como una instancia
devaluada frente a la importancia de la instrucción, que se ocupa principalmente de revisar la prueba colectada durante la fase investigativa. Los juicios suelen hacerse tardíamente, muchas veces sin testigos o con una exagerada
incorporación por lectura de piezas de la instrucción y, en la mayoría de los
casos, con jueces que
ocupan todos los roles (dirigen el debate, interrogan, producen prueba de oficio,
deciden, etc.). Tan fuerte ha sido la fuerza de la tradición inquisitiva en
este aspecto, que muchas reformas
procesales de última generación han
quedado atrapadas con las viejas
prácticas, sin exhibir
vocación ni capacidad para
encarar una trasformación profunda de las técnicas de litigación, y sin
advertir que sin ella no resultará viable cambiar radicalmente la actuación durante la investigación.
Por ello, es prioritario adoptar las
nuevas técnicas de litigación (en el juicio y durante la investigación), respetuosas de los principios propios del
juicio del modelo acusatorio (inmediación, contradicción, imparcialidad, etc.),
y que permita simplificar,
“desformalizar” y hacer más efectiva
la investigación. No parece haber otra forma eficaz para romper con la lógica del expediente que caracteriza
el sistema que nos legó la inquisición.
Debe tenerse en cuenta que los modelos
adversariales responden a otra lógica, a otras ideas y criterios.
En primer lugar, porque exigen
una clara diferenciación de la actuación de cada uno de los roles, haciendo hincapié en dividir el trabajo y en
que cada uno cumpla su papel. En segundo
lugar, porque asignan un valor
sustancial a la presunción de inocencia que consagran las Constituciones y los
Tratados de Derechos Humanos, lo que exige pruebas de mayor calidad y
mayores estándares de prueba. Desde este
punto de vista, el juicio oral
representa un autentico test de
calidad de la información con arreglo a la cual vamos a resolver el caso.
Sólo a través de técnicas
adecuadas, el juicio podrá cumplir con
la función de redefinición de los conflictos que plantea el profesor Alberto Binder y la de garantía de los derechos
de los acusados y las víctimas.
Las acciones más directamente conectadas
con esta área pasan por la capacitación y el entrenamiento de los operadores
judiciales (jueces, fiscales, defensores públicos y abogados), área que se
presenta favorable para aunar los esfuerzos de las distintas agencias
estatales.
6. Implementación
del nuevo sistema de justicia para jóvenes en conflicto con la ley penal.
La sanción del nuevo Código
para el Sistema de Protección y los Derecho Fundamentales de los Niños, Niñas y
Adolescentes (ley 136 - 03), plantea la necesidad de implementar el nuevo
régimen para cumplir satisfactoriamente con el nuevo sistema de garantías que
corresponde observar en relación a los jóvenes en conflicto con la ley penal.
A tal fin debe contemplarse
el principio de especialidad que consagra la ley en la organización del
Ministerio Público, previendo la creación de unidades fiscales especializadas
en las ciudades más grandes y la especialización de otros operadores en las
demás regiones del país, a fin de que la ley tenga vigencia real y efectiva en
todo el territorio nacional.
Asimismo, resulta necesario contemplar y desarrollar un
programa especial de Mediación en Delitos Juveniles y Soluciones Alternativas,
en función de lo previsto en el art. 258, j de la ley 136 - 03.
7. Situación
Carcelaria y sistema integral de ejecución penal.
Un programa de
política criminal que respete las directivas de un Estado constitucional,
democrático y social de derecho no puede dejar de considerar la ejecución de la pena por varias razones.
Por un lado, corresponde remediar el tradicional olvido por la ejecución penal,
en atención a los imperativos
constitucionales y a las
renovadas demandas de la comunidad al sistema penal.
La política penitenciaria representa un segmento de la política
criminal que busca minimizar las
consecuencias negativas de la aplicación de penas restrictivas de la libertad,
maximizando su eficiencia y conjugando el respeto a la dignidad del condenado y
la colaboración con su proceso de reintegración social.
En función de ello, un primer aspecto a considerar debe ser
encarar una profunda racionalización de
la aplicación de la pena restrictiva de la libertad, de sus fines y funciones.
Y resolver un problema dramático y
vergonzoso para el País, que es el de los presos sin condena, que representan más del 70 % de las personas
privadas de libertad.
Otro aspecto debe ser actualizar el contenido del principio
resocializador de acuerdo al programa constitucional, estructurando el sistema
a tal fin. Y un tercero, es dotar a todo el sistema de un efectivo
contralor de la ejecución penal a cargo
de la autoridad judicial, como han previsto las nuevas normas del Código
Procesal Penal (art. 437 CPP), a fin de garantizar de un modo efectivo los
derechos de los internos.
Las premisas propias de una moderna Política Penitenciaria atañen a
“la vigencia de los derechos humanos, a la vocación reintegradora del sistema,
a la judicialización de la ejecución, a la actuación interagencial desde el
Estado, a la intervención interdisciplinaria de técnicos en las ofertas de
servicios para la reintegración, a la medición efectiva de los resultados de
políticas implementadas, a la transparencia en la gestión y finalmente a
criterios de participación comunitaria” [34].
La complejidad de la cuestión
hace recomendable encarar un Plan Integral de Ejecución Penal, que
parta de un diagnóstico integral de la
situación de la ejecución de la pena en el país (infraestructura física,
situación de los internos, recursos para el tratamiento, etc.) y que abarque
los aspectos normativos, organizacionales, infraestructura y de tratamiento.
Además, que contemple adecuadamente aquellas situaciones especiales o que
exigen tratamiento diferenciado (mujeres, jóvenes, personas con problemas de salud, etc.). Se continuará el
énfasis en la renovación del personal administrativo, de vigilancia y personal
de custodia del sistema penitenciario y su adecuada capacitación por la Escuela Nacional
Penitenciaria. En este sentido, el PSDRD contempla una serie de acciones
tendientes a mejorar la infraestructura del sistema carcelario para reducir el
número de presos e introducir programas de reinserción social.
Por otra parte, el problema no puede reducirse al cumplimiento de la
pena privativa de libertad, pues debe abarcar la ejecución de otras modalidades
previstas en nuestro sistema penal que no implican la situaciones intramuros,
pero con sujeción a restricciones y obligaciones especiales (suspensión condicional de la pena, libertad
condicional). A su vez, también debe contemplarse la situación de los privados
de libertad bajo proceso, que no pueden estar en peor condiciones que los
condenados y los sometidos a suspensión condicional del procedimiento.
V.
Objetivos
1.
Objetivo General
El objetivo general de las iniciativas
contenidas en este documento es desencadenar el proceso de construcción
interinstitucional y participativa de las principales líneas de una
política criminal, entendida como el “conjunto de decisiones relativas a los
instrumentos, reglas, estrategias y objetivos” tendentes a regular la reacción
del Estado frente al delito, tanto en el ámbito de la prevención como en el de
persecución, siguiendo las propuestas contempladas en el PSDRD.
2.
Objetivos Específicos
§ Adoptar
los lineamientos contenidos en este documento como bases orientadoras de ese
proceso de construcción, discusión y
elaboración del Plan de Política Criminal definitivo.
§ Aplicar
estos mismos lineamientos para el diseño e implementación de las medidas de
intervención inmediata que se postulan y para aquellas que se decidan en el
corto plazo.
§ Transparentar
y clarificar el sistema de responsabilidades estatales, en relación a la prevención de la violencia y
la criminalidad, y a la persecución de
la delincuencia.
VI.
Implementación y
gerenciamiento del Proceso.
Para poner en marcha y conducir
exitosamente el proceso de construcción del Plan pueden concebirse formas
diversas; no obstante, en la medida que el centro de la Política Criminal lo constituye el fenómeno criminal, resulta conveniente que la
misma institución a quien la ley confiere una responsabilidad primordial, esto
es, el Ministerio Público, sea quien cumpla un papel preponderante en la
conducción de ese proceso.
Se debe romper con una marcada inercia institucional e instaurar una nueva lógica
de análisis y de gestión, lo cual hace indispensable ejercer un adecuado
liderazgo institucional, que sólo puede lograrse a través de una autoridad
formal de alta jerarquía de la
institución. Algo similar debe considerarse en orden a las demás instituciones
involucradas, a fin de trasmitir un fuerte compromiso hacia el proceso y por la
posibilidad de disponer de aquellos componentes (información, recursos humanos
y materiales, etc.) que la realización del Plan haga necesarios. Se propone que
la misma Comisión encargada de poner en marcha el PSDRD sea quien lidere la
creación de unas líneas de base para la elaboración de un Plan de Política
Criminal.
Con respecto, al conjunto de medidas de
aplicación inmediata, parece más adecuado que el gerenciamiento de los
programas recaiga en manos de la institución en cuyo ámbito se desenvuelven los
operadores, con participación eventual y
articulación de otros actores institucionales y con comunicación a la Procuraduría General
de la República.
VIII. La comunicación.
Un plan de las
características expuestas e, incluso, el conjunto de medidas de aplicación
inmediata, necesita contar con un Plan de Comunicación con objetivos y
estrategias bien definidas, tal como lo contempla el PSDRD.
A través del mismo debe procurarse la divulgación intra-institucional de
las bases y medidas inmediatas de la política criminal, incluyendo todos los
operadores del sistema de justicia penal (jueces, defensoría pública, policía),
para que puedan intervenir como ejecutores positivos de las acciones
contempladas y para construir el necesario consenso. También debe dirigirse a los demás los
actores institucionales que actúan por afuera del sistema penal (secretarías de
estado, municipios, organizaciones no gubernamentales, etc.), a fin de reforzar
el proceso de conocimiento de los
presentes lineamientos y acciones, responsabilizar a las instituciones
involucradas y lograr la cooperación necesaria para la mejor implementación de
las medidas propuestas.
Por otra parte, también debe fomentarse
el conocimiento de la población civil sobre este sector de la política
criminal estatal, informando sobre las decisiones de política institucional
relacionados con los problemas más importantes y sobre las previstas formas de
participación ciudadana.
Al respecto no puede perderse de vista
que, como se ha reconocido, la seguridad
ciudadana “es una tarea normativa, institucional, operativa, educativa, pero
también una batalla comunicacional y mediática, de símbolos, códigos y señales
que son percibidas cotidianamente por la población que se presenta en el
terreno de los medios de comunicación y agenda pública” [35]
Por ello resulta necesario orientar la
acción comunicacional a la construcción de confianza y credibilidad de los
organismos estatales, fortalecer el sentimiento
de protección y favorecer la confianza en los propios medios de las
personas [36], como formas de mejorar en el terreno
de las percepciones de la inseguridad y a través de formas que permitan
reconocer el liderazgo institucional, el cambio de rumbo y las acciones
concretas.
La difusión general
constituye una acción de apoyo a las acciones específicas que se proponen, pero
también puede contribuir a fortalecer el sentimiento de seguridad de las
personas al trasmitir la idea de que las instituciones se están ocupando de sus
problemas. Por supuesto, no deben alimentarse expectativas irrealizables, pues
estrategias de esta naturaleza suelen transformarse en un verdadero boomerang
de claros efectos adversos.
En cuanto a las estrategias, medios y
acciones concretas a desplegar, deben tenerse en cuenta los canales institucionales existentes, los
destinatarios generales o específicos y los recursos económicos disponibles.
Para la comunicación
intra e interinstitucional, pueden
aprovecharse los sistemas de comunicación interna disponibles (boletines,
direcciones electrónicas, foros de discusión), la realización de talleres,
cursos de difusión y debate de los aspectos centrales o de acciones en
particular, con participación de los sectores u organizaciones involucrados. A
su vez, para la comunicación a nivel social pueden utilizarse las entrevistas
de operadores o expertos sobre algunos problemas o modos de intervención en los
principales medios de comunicación (televisión, radio y diarios), para instalar
temas o plantear propuestas. Asimismo, debe considerarse la elaboración de
productos comunicativos para la difusión en radios de menor alcance
(comunitarias, de religiosas y comerciales de menor escala, etc.). Y también recurrir a afiches, folletos
de difusión general o para sectores específicos y charlas explicativas en
medios de inserción social.
Finalmente, no puede dejar de contemplarse un adecuado proceso de
escalonamiento de las acciones comunicacionales, para que una acción no
debilite o neutralice otra y para darle continuidad al Plan.
IX. Propuestas de Ejecución Inmediata.
A
continuación se indica un conjunto de
acciones que estimamos de ejecución
inmediata o de corto plazo, que se han definido como formas de
intervención urgente en relación a algunos de los problemas prioritarios destacados.
Estas acciones
constituyen un punto de arranque para el trabajo interinstitucional que se
propone, pero también una respuesta a problemas urgentes que no justifican
mayores dilaciones.
Para facilitar su
análisis y consideración las hemos clasificado en acciones de carácter
preventivo, preventivo-punitivo y de exclusiva orientación punitiva.
A. Acciones de Carácter Preventivo.
1. Control del expendio de bebidas alcohólicas.
Acciones: Promover la
adopción de medidas dirigidas a:
a)
Prohibir
el expendio de bebidas alcohólicas a través del mecanismo de venta directamente
al conductor en su automóvil (Drive-Thru);
b) Disponer una hora
límite para el expendio de alcohol en los colmados;
c) Disponer una hora
límite y días específicos para el expendio de alcohol en los lavaderos y otros
establecimientos de diversión;
d) Controlar el
cumplimiento de estas normas a través de los órganos y medidas que resulten
adecuadas a tal fin.
Justificación: El control sobre la
venta de bebidas alcohólicas procura reducir los efectos de un factor asociado a muchos delitos y a la violencia
(riñas, homicidios, accionar de pandillas, delitos en el tránsito, etc.).
Institución responsable: Corresponde a la Procuraduría General
de la República
hacer la petición a las autoridades municipales y de salud pública,
justificando la necesidad de la regulación. A las autoridades municipales les
compete dictar las ordenanzas y controlar su cumplimiento.
2. Transporte Público
Acciones: Plantear la necesidad de desarrollar un Programa
de Regularización Gradual de los Vehículos del Transporte Público, que debe
contemplar en una primera etapa, lo siguiente:
a)
Disponer
mecanismos visibles de identificación, tales como el pintado de los techos de
los vehículos de transporte de pasajeros público, los servicios de taxi y
otros.
b) Disponer la retención
de los vehículos sin placa, depuración de su estatus, entrega previa
justificación legal del derecho de propiedad.
c) Hacer un reempandronamiento
de las unidades de transporte público urbano
(buses, taxis, vehículos de alquiler, etc.), y exigir la verificación
técnica de los automotores con cierta periodicidad.
Justificación: Los asuntos
indicados no agotan los aspectos preocupantes vinculados con el tránsito, pero
representan formas elementales de atender a la seguridad vehicular, para ir
revirtiendo paulatinamente el caos del transporte público y del tránsito de los particulares.
Institución responsable: El
Ayuntamiento del Distrito Nacional, y los Municipios de Santo Domingo y Santiago,
como primeras áreas de desarrollo de las acciones. A tal fin, la Procuraduría General
de la República
solicitará, motivadamente, la adopción de las medidas indicadas.
3. Juegos de
Azar.
Acción: a) Disponer el retiro de máquinas tragamonedas de
colmados y otros lugares no apropiados ni autorizados;
b) Redoblar la vigilancia y otras medidas de
control, para impedir la venta de
bebidas alcohólicas en las bancas de apuestas.
Justificación: La
popularización de estas máquinas y las características de accesibilidad de los
colmados y otros lugares similares posibilita la presencia de menores de edad
sin restricciones horarias, mientras los adultos y los propios menores consumen
bebidas alcohólicas, todo lo cual es nocivo para el proceso de socialización de
los niños y jóvenes.
Institución responsable: Los Municipios
y Lotería Nacional. La
Procuraduría hará una solicitud fundada a las autoridades
municipales a tal fin.
4. Tránsito de vehículos.
Acción: a) Acentuar los controles sobre las licencias de los conductores, los
seguros obligatorios, los principales mecanismos de seguridad de los vehículos
y conductores (cascos de motociclistas, cinturón de seguridad);
b) Un mayor control sobre las autopistas, tanto en
lo concerniente a las condiciones de preservación de la cinta asfáltica, vías
de ingreso y egreso y la regulación de medios
de transporte especiales (equipos pesados, maquinaria agrícola, etc.);
c) prevención de conductas
riesgosas de peatones y ciclistas, además de la observancia de las normas de tránsito.
Justificación: Es
indispensable comenzar a revertir también en este aspecto un generalizado
estado de incumplimiento de las reglas específicas, que contribuye a la
inseguridad de las calles y que favorece la pérdida del valor simbólico de las
normas y de la ley. Las medidas aludidas deben ser el punto de partida mientras
se diseña y se implementa un Plan Integral de Seguridad Vial.
Institución responsable: Los
Municipios, Obras Públicas y Autoridad Metropolitana de Transporte (AMET) y
Autoridad Metropolitana de Transporte de Santiago (AMETRASAN). Al efecto la Procuraduría General
de la República
hará una solicitud motivada a tales organismos.
5. Violencia en las Escuelas y Mediación Escolar.
Acción: Elaborar un Programa de Prevención de la Violencia y de Mediación
Escolar, que contemple, entre otras acciones, las siguientes:
a)
Medidas
de concientización dirigidas a los jóvenes y a los maestros, a fin de propiciar
el diálogo y desalentar las formas de comportamiento violentos (charlas,
cine-debate, concursos literarios o artísticos, etc.);
b)
Capacitación
de los docentes en la detección temprana de actitudes y conductas agresivas;
c)
Programas
de apoyo a los docentes que se desempeñan en establecimientos escolares
difíciles;
d)
Desarrollo
de estrategias para fomentar en los educandos prácticas de respeto y
entendimiento, para aceptar diferencias, la diversidad cultural y el
pluralismo;
e)
Acciones
que promuevan en los educandos la responsabilidad individual, asunción de
reglas (autorregulación), tolerancia a la frustración, solidaridad, cooperación
y el compromiso social;
f)
Puesta
en marcha de un Programa de Mediación Escolar, que permita establecer una
instancia de resolución pacífica de conflictos en el ámbito de cada escuela,
con capacitación de operadores (maestros
y alumnos), para intervenir como facilitadores o mediadores.
g)
Para
situaciones más graves, la participación
y acompañamiento de la
Unidad de Atención a las Víctimas, dependiente de la Procuraduría General
de la República ,
brindando medidas especiales de protección o asistencia, y derivando al sistema
formal aquellos casos que no puedan resolverse en las instancias mediadoras.
Justificación: Las escuelas se han transformado en uno de
los espacios donde se proyecta la violencia y poseen una alta capacidad para
influir en comportamiento de los jóvenes fuera
de la Escuela. Por
ello, en varios países del mundo se han diseñado planes para reducir la
intimidación y la violencia en las escuelas y en pro de soluciones pacíficas.
Institución responsable: Secretaría de
Estado de Educación. A tal fin la Procuraduría coordinará con dicha Secretaría a
los fines de procurar que esta elabore y ejecute dicho programa. A su vez, a la Procuraduría le
corresponde ordenar lo pertinente en relación al literal g.
6. Programas deportivos en comunidades con alta
conflictividad.
Acción: Crear
canchas para la práctica de deportes y organizar y ejecutar programas
deportivos en comunidades de alta conflictividad, como parte de una estrategia
comunitaria de prevención de mayores alcances,
con participación de los actores locales.
Justificación: La
práctica deportiva puede servir como catalizador de la violencia, como
mecanismo para la detección de actores locales y como elemento de cohesión
social.
Institución responsable: La Secretaría de Estado
Deportes, Educación Física y Recreación (SEDEFIR), a través del Programa Vida y
Deportes. La
Procuraduría General de la República puede
participar en la selección de las comunidades que se elijan para la realización
de las primeras actividades, sobre la base de pautas objetivas y adecuadas,
acompañando la implementación del programa.
7. Emprendimientos
productivos para jóvenes en riesgo en comunidades vulnerables.
Acción: Establecer
emprendimientos productivos, a través de formación de pequeñas cooperativas,
para jóvenes de zonas de alta marginación social y conflictividad, para
facilitar el ingreso de jóvenes al campo laboral y productivo, procurando el
apoyo de organizaciones públicas y privadas. Debiera diseñarse un sistema de incentivos
para que las empresas privadas apadrinen algunos de estos emprendimientos.
Justificación: La falta de
trabajo y de oportunidades laborales, aumenta la exclusión social y favorece la
criminalidad. Es indispensable, plantear y ejecutar acciones de este tipo
especialmente orientadas a los jóvenes, si se busca tener resultados
satisfactorios en este campo. Es necesario aprovechar cierta capacidad de
gestión instalada (Programa Promipyme y Trabajo Joven, por ejemplo) y la
disposición existente en entidades empresariales, tal como acontece con la Cámara Americana
de Comercio.
Institución responsable: La Secretaría de Estado de
Trabajo y Secretaría de Industria y Comercio. La Procuraduría General
de la República
puede participar en la selección de las comunidades elegibles y acompañar la
implementación del programa.
B. Acciones de Carácter Preventivo-punitivo.
1. Trata de personas y prostitución infantil.
Acción: A) Elaborar un Programa de Prevención y Control
de la Trata de
Personas y la
Prostitución Infantil , que contemple lo siguiente:
a)
Acciones
de concientización que desalienten la exposición a las personas u
organizaciones que se ocupan de ello.
b)
Trabajar
sobre sectores en riesgo, como los niños y niñas de la calle.
c)
Establecer
mecanismos para detectar y desalentar el denominado “turismo sexual” en nuestro
país.
d)
Declarar
a ciertos centros turísticos, entre ellos Boca Chica, Cabarete y Sosua,
como lugares para el “turismo familiar”,
con mayores restricciones para algunas formas de diversión y esparcimiento;
e)
Establecer
mecanismos de control estricto en lugares de diversión nocturna, para evitar la
presencia de menores de edad en los mismos, especialmente en aquellos que
puedan aparecer asociados con la oferta de prestaciones sexuales.
f)
Mejorar
el control de las fronteras y de las rutas marítimas utilizadas para el
transporte ilegal de personas fuera del país.
g)
Implementar
las medidas de protección previstas en la ley 173-03.
B) Instar a los órganos del Ministerio Público a
mejorar los mecanismos de detección, investigación y persecución penal,
especialmente en relación a los delitos previstos en la ley 173 – 03, para
lograr mayor efectividad en relación a la lucha de las formas de criminalidad
organizada vinculada con el área descrita.
En especial, deberá
considerarse la comercialización de la prostitución infantil por
internet, estableciendo acciones especificas y estrategias de cooperación con
aquellos países que tienen importancia como destinatarios de dicho comercio.
Justificación: Este tema ha sido considerado prioritario en la
Declaración de Viena sobre la Delincuencia y
Justicia: frente a los retos del siglo XXI (abril de 2000), fijando en el
punto 14), el año 2005 como plazo para conseguir una disminución apreciable de
esta delincuencia en el mundo. También la Resolución aprobada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas (56/261, enero de 2001), plantea la necesidad de adoptar
medidas inmediatas y eficaces y sugiere algunas medidas específicas que
corresponde tener en cuenta (cap. III). Por otra parte, la sanción de la ley
173 – 03, ofrece un mejor entorno normativo e impone la adopción de nuevas
acciones en la dirección reclamada.
Institución responsable: En relación a
las indicadas en A, Secretaría de Estado de la Mujer (acciones a, b y g); Secretaría de Turismo
y Municipios (acciones d y e) Policía Nacional (acciones c y e) y Secretaría de
Estado Relaciones Exteriores y Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas
(acción f). En cuanto a las expresadas en B, corresponden a la Procuraduría General
de la República
y a la Policía
Nacional. Comisión de Ejecución del Código para el Sistema de Protección y los Derecho
Fundamentales de los Niños, Niñas y Adolescentes.
2. Violencia Intra-familiar y de Género.
Acción: Se proponen las siguientes acciones:
a)
Establecimiento
y/o fortalecimiento de los programas de atención a las víctimas de maltrato
familiar (refugios, asistencia terapéutica, provisión de celulares para mujeres en riesgo, etc.);
b)
Sensibilización
de las instituciones que suelen detectar casos de violencia familiar,
especialmente a las autoridades policiales, escolares y sanitarias, para que
brinden la atención adecuada a las víctimas y, en su caso, procuren la intervención de las instituciones
especializadas;
c)
Fortalecer
la actuación de las Fiscalías de Violencia contra la Mujer , en el ámbito del
Ministerio Público, capacitando a los operadores, estableciendo protocolos de
actuación (en especial en medidas de protección directas o jurisdiccionales) y
construyendo redes para mejorar la ayuda a las víctimas;
d)
Establecer
programas terapéuticos para personas violentas, en el ámbito del sistema de
salud pública;
e)
Implementar
un programa específico de resolución alternativa de estos conflictos, con
perspectiva de género.
f)
Establecer
una línea 1 – 200 (gratuita) de ayuda y
asesoramiento a víctimas en riesgo, y
otra para la denuncia anónima de los casos de maltrato o abuso de niños, de los que se rendirá cuenta a los órganos
correspondientes, entre ellos la
Fiscalía de Violencia contra la Mujer.
Justificación: La violencia
intrafamiliar es un problema serio en el país, afecta a personas vulnerables,
entre ellos a muchos niños, y tiene un efecto reproductor de otras formas de
conductas violentas. Véase también lo expuesto en el Cap. V, ap. B – 1.
Institución responsable: La Secretaría
de Estado de la Mujer , el Comisionado de
Apoyo a la Reforma
y Modernización de la
Justicia y la Procuraduría General de la República , a través del
Ministerio Público de Niños, Niñas, Adolescentes y Familia.
3.
Corrupción en la función pública.
Acción: Se postulan las acciones siguientes:
a)
Iniciar
un programa de sensibilización, prevención y control de la corrupción en el
ejercicio de la función policial, de los órganos del Ministerio Público y
judiciales, que incluya mecanismos de detección más efectivos.
b)
Elaborar
un Repertorio de Medidas dirigidas a la Prevención y el Control
de la Corrupción ,
que se hará llegar a los órganos gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil y medios
de comunicación.
c)
Encarar
un programa de Recuperación de Activos producto de la Corrupción ,
seleccionando los casos existentes con mayor perjuicio para los fondos
públicos.
Justificación: Los compromisos
asumidos por el estado Dominicano al suscribir la Convención Interamericana
contra la Corrupción.
Si bien el fenómeno de la corrupción es muy complejo, la
focalización inmediata en las áreas apuntadas, hace posible desencadenar
mayores acciones y, en alguna medida, obtener resultados en el mediano plazo.
Institución
responsable: Procuraduría General de la República.
4.
Lavado de activos y movimientos sospechosos de dinero.
Acción: Se propician las siguientes acciones:
a)
Traducir
en medidas y acciones concretas, la previsión de la ley 72-02 (art. 38 y sgtes.), contra el lavado de
dinero, especialmente en orden al cumplimiento de las obligaciones impuestas a
los sujetos que se ocupan de movimientos dinerarios indicados por la ley.
b)
Poner
en marcha la Unidad
de Análisis Financiero, establecida en la ley (art. 57), previendo la integración con componentes
profesionales provenientes de la autoridad financiera, Dirección Nacional de Control de Drogas y de la Procuraduría General
de la República.
c)
Propiciar
el perfeccionamiento de los registros públicos de propiedades (inmuebles,
vehículos, buques), de obligados tributarios, registro mercantil y de
sociedades y los bancos de datos
correspondiente a las declaraciones
juradas de los obligados a rendirlas, facilitando el acceso a tales fuentes de
información de la Unidad
de Análisis Financiera y de la Procuraduría General de la República , en las
condiciones que se establezcan.
d)
Capacitar
y tecnificar a las unidades fiscales que se ocupen de la investigación y
persecución de estos delitos, a fin de que estén en condiciones de actuar con
eficacia.
Justificación: La necesidad de
adoptar estas medidas surge de lo dispuesto
en la Convención
de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, la convención de Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y sustancias psicotrópicas y la Convención Interamericana
contra la Corrupción ,
a las que nuestro país se adhirió, y de las recomendaciones aprobadas por la Asamblea General
de las Naciones Unidas (56/261, de enero de 2001), en las que se reclaman a los
Estados la adopción de medidas de amplio alcance para abordar eficazmente el
problema del lavado de dinero en todos sus aspectos.
Institución responsable: Comité
Nacional contra el Lavado de Activos, del que la Procuraduría General
de la República
forma parte, y esta última en lo atinente al punto 2. Superintendencia de
Bancos y Superintendencia de Valores. En lo tocante al literal d), el
Comisionado de Apoyo a la
Reforma y Modernización de la Justicia , conjuntamente
con las demás instituciones responsables señaladas.
5.
Atención Integral a las Víctimas.
Acción: 1) Creación de la Comisión Multisectorial
para la Garantía
y Preservación de los Derechos de las Víctimas de Delitos Violentos (Comisión
Multisectorial Pro-Víctima), encargada de brindar respuesta a las personas
que han padecido graves victimizaciones.
2) Creación y puesta
en funcionamiento de la Unidad
de Atención a las Víctimas, en el ámbito de la Procuraduría General
de la nación, para llevar adelante tareas de contención, asistencia y
protección de las víctimas en los casos en que intervenga el Ministerio
Público.
3) Elaboración de instructivos a los operadores del
sistema de la justicia penal (policías, fiscales, jueces y empleados
judiciales) para prevenir la victimización secundaria.
4) Elaboración de una cartilla conteniendo los
derechos de las víctimas e instituciones de apoyo, para su entrega en las
dependencias estatales que trabajan con víctimas.
Justificación: Si bien la
protección la consideración a las víctimas y la protección integral reclaman
muchos más esfuerzos y medidas, las mencionados representan un adecuado punto
de partida para atender al problema planteado.
Institución
responsable: Procuraduría General de la República y el
Comisionado
de Apoyo a la Reforma y Modernización de
la Justicia.
6.
Fiscalías de la
Comunidad.
Acción: 1) Poner en marcha las Fiscalías de la Comunidad , a través de
un proceso de transformación de las actuales fiscalías de destacamento y de la
creación de nuevas unidades fiscales con las siguientes funciones básicas: a)
actuar como instancia de atención primaria de los conflictos penales de esa
comunidad (recepción de denuncias, atención de casos de flagrancia e
investigación preliminar en casos sencillos); b) intervenir como instancia que
promueva la resolución pacífica y desjudicializada de conflictos (conciliación,
mediación, supervisión de acuerdos); c) brindar protección y asistencia a las
víctimas, a través de recursos propios, comunitarios o de otras instituciones;
d) identificar problemas criminales que
preocupen a la comunidad y requerir la intervención de otros órganos del
Ministerio Público, para que puedan actuar con eficacia; y e) participar en las redes de acción o programas de gestión comunitaria vinculadas
con la prevención del delito y de la violencia, en representación del
Ministerio Público.
Justificación: Las estrategias más
modernas de Política Criminal recomiendan aplicar formas de intervención
locales, lo cual reclama instaurar un proceso de descentralización de los
órganos del Ministerio Público, para mejorar el acceso a la justicia de las
víctimas, ofrecer formas de justicia restaurativa y para participar en los
programas de prevención extra-penal. Afortunadamente, en nuestro país existe un
embrión de descentralización a través de las Fiscalías Barriales, de modo que
debe tomarse esa experiencia, profundizarla y delimitar con claridad el campo
de actuación.
Institución responsable: Procuraduría General de la República.
7.
Daños al medio ambiente y delitos ecológicos.
Acción: Se propician las siguientes acciones:
a)
Fortalecer
los mecanismos de coordinación entre la Procuraduría General
de Medio Ambiente, la
Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales
y la Dirección de Parques,
para mejorar los mecanismos de detección de las acciones lesivas al medio
ambiente.
b)
Requerir
a la Secretaría
de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales la realización de un Mapa del
Daño Ambiental, que refleje el estado actual de situación, con indicación de
regiones afectadas, actividades más nocivas, etc., y la fijación de metas alcanzables en el mediano y largo plazo.
c)
Delimitar
adecuadamente el campo de actuación de la Procuraduría General
de Medio Ambiente, a efectos de evitar la superposición de actividades con la Secretaría de Estado de Medio Ambiente.
d)
Reorganizar
la Procuraduría
General de Medio Ambiente, considerando las distintas
regiones del País, a fin de que pueda desplegar su actividad con eficacia en
todo el territorio nacional.
e)
Fortalecer
la actuación de la
Policía Ambiental , como auxiliar de la Procuraduría y de las
autoridades administrativas, para que participe eficazmente en la detección e
investigación de delitos ambientales.
f)
Establecer
un Programa de Capacitación para los funcionarios de la Procuraduría General
de Medio Ambiente, para posibilitar una actuación más eficaz en materia de
investigación de estos delitos.
Justificación: Las razones
indicadas en el Cap. V, ap. B – 5 y las obligaciones emergentes de la la propia
Ley 64 – 00 Sobre Medio Ambiente y
Recursos Naturales.
Institución responsable: La Procuraduría General
de la República
y la Secretaría
de Estado de Medio Ambiente y Recursos
Naturales.
8.
Programas deportivos en las cárceles.
Acción: Organizar y
ejecutar un conjunto de actividades deportivas en las cárceles de todo el país,
en la forma que permitan las condiciones de seguridad de los establecimientos.
Justificación: El deporte
representa un factor que alivia las tensiones provocadas por la privación de
libertad y favorece la resocialización de las personas privadas de libertad.
Institución responsable: Dirección
General de Prisiones y Secretaría de Estado de Deportes.
9. Fortalecimiento de la capacidad operativa de la Policía Nacional.
Acciones:
En el marco del Plan
de Seguridad Democrática anunciado por el Señor Presidente de la República el 27 de
febrero de 2005, a
fin de mejorar la capacidad operativa de la Policía Nacional
se han previsto el conjunto de acciones
urgentes y de corto plazo que se indican a continuación:
a.
Aumento del
personal afectado a la función de policía preventiva: Se afectarán nuevos agentes a los servicios
preventivos, mediante la racionalización de los recursos y la reducción de la
cantidad de efectivos destinados a la custodia de dignatarios o personalidades
públicas.
b.
Fuerte inversión en las áreas de comunicación,
mejoramiento edilicio, equipamiento y vehículos: A tal fin se dotará a la policía de medios de
transporte, comunicación, chalecos y cascos, entre las herramientas necesarias
para incrementar la presencia efectiva en las calles.
c.
Separación completa y efectiva de las funciones de
prevención y de investigación, según dispone la
Ley Institucional de la Policía Nacional
(No 96 – 04).
d.
Continuar y profundizar la depuración de los cuadros
policiales, para excluir de la Policía Nacional
a todos los que han violado la ley o han incurrido en causales de mal
desempeño.
e.
Puesta
en marcha de un Programa de Control de la Corrupción Policial
a través de la Dirección de Asuntos
Internos y con supervisión de una Comisión integrada por representantes de todos
los poderes del Estado y organizaciones de la sociedad civil.
f.
Reforma del escalafón y de los planes de estudio
para ingresar a la fuerza policial:
Se establecerán indicadores de desempeño policial, a los fines de promover en
base al mérito.
g.
Dignificación del trabajo policial: Disponer un aumento de salario a partir del mes de
enero próximo, en la forma que se establezca en el decreto respectivo.
Justificación: La Policía Nacional
tienen problemas operativos concretos y acuciantes, por una falta de inversión
en el sector durante los últimos años. Por ello, sin perjuicio de impulsar la
reforma integral de la
Policía Nacional , corresponde adoptar estas medidas de
ejecución inmediata. En alguna medida, la Secretaría de Estado de Interior y Policía ha comenzado
a desarrollar algunas líneas de trabajo en la dirección apuntada, de modo tal
que estas acciones pretenden darle continuidad a las mismas.
Institución responsable: Secretaría de Estado de Interior y Policía y
Jefatura de la
Policía Nacional.
10.
Seguridad fronteriza.
Acción: Promover la
especialización de un cuerpo de seguridad para las fronteras, de modo que se
evite el ingreso ilícito al territorio nacional de mercaderías, armas,
sustancias controladas y se controle adecuadamente el flujo migratorio, en
cumplimiento de los procedimientos legales, a fin de asegurar la debida
aplicación de la política migratoria del Estado dominicano.
Justificación: Una política de seguridad democrática
requiere que los controles fronterizos en el trasiego de bienes y personas
operen regular y satisfactoriamente, a fin de que las iniciativas desplegadas
sobre el fenómeno criminal surtan sus efectos en aquellos casos en que la
actividad criminal está vinculada a fenómenos migratorios o de contrabando.
Institución responsable: Secretaría de
Estado de Interior y Policía, Secretaría de Estado de las Fuerzas Armadas,
Procuraduría General de la
República , Dirección General de Migración y Dirección General
de Aduanas.
C. Acciones de exclusivo carácter punitivo.
1.
Verificación de antecedentes. Captura de Prófugos.
Acciones: 1) Disponer la verificación de los antecedentes
penales de toda persona contra quien el Ministerio Público inicie una
investigación y decida darle curso, con particular énfasis en:
a)
Verificar
si fue beneficiado con indulto, con libertad condicional o con libertad
provisional, a los fines de procurar la revocación correspondiente.
b)
Verificar
si se trata de una persona deportada de otro país, a los fines de identificar
la naturaleza y gravedad de los hechos que generaron su deportación, datos que
permitirán definir adecuadamente la estrategia procesal del Ministerio Público
en la investigación correspondiente.
2)
Crear
un Registro de Personas Prófugas de la Justicia y
un Programa de Búsqueda y Captura de Prófugos de la Justicia , para
asegurar el sometimiento de las personas imputadas de delito a la jurisdicción
de los tribunales.
Justificación: La cantidad de personas prófugas de la
justicia o las que por falta de
identificación adecuada sustituyen su identidad, representa un problema grave
para el funcionamiento de cualquier sistema judicial, pero mucho más para uno
de orientación acusatoria, en donde el juicio ocupa una posición central y se
busca reducir el abuso de la prisión preventiva, toda vez que es indispensable
crear un conjunto de condiciones que permitan realizar el juicio en un tiempo
razonable y posibilitar la actuación de los jueces. Por ello, resulta necesario
mejorar y tecnificar los registros que actualmente lleva la Policía Nacional
y definir un programa de localización y aprehensión eficaz.
Institución responsable: Procuraduría General de la República y Policía
Nacional.
2.
Instituto Nacional de Ciencias Forenses.
Acción: Creación del Instituto Nacional de Ciencias
Forenses, como órgano de apoyo científico y técnico a la investigación
criminal, dependiente de la Procuraduría General de la República.
Justificación: Las razones explicitadas en el Cap. V, ap. C
– 5.
Institución responsable: Procuraduría General de la República.
3.
Unidad de Atención a las Víctimas.
Acción: Creación de la Unidad de Atención a las
Víctimas, como órgano dependiente de la Procuraduría General
de la República
y destinado a la contención, asesoramiento, protección y acompañamiento de las
víctimas de los delitos. Y para la articulación con otras organizaciones,
estatales y no gubernamentales, que
también se ocupen de esta temática.
Justificación: Las razones explicitadas en el Cap. V, ap. B – 2 y C – 1.
Institución responsable: Procuraduría General de la República. Comisionado
de Apoyo a la Reforma
y Modernización de la
Justicia.
4.
Programa de Capacitación de Policías y Fiscales en Investigación
Criminal.
Acción: Poner en marcha un conjunto de acciones de
capacitación para Policías en funciones de investigación y para fiscales sobre
investigación criminal, previendo diversos niveles (elemental, medio y
superior), para contribuir a la profesionalización y tecnificación de la
investigación.
También deben considerarse algunas modalidades
criminales específicas (entre ellas los delitos complejos) y sobre la cadena de
custodia de la evidencia, a fin de contribuir a una persecución penal más
eficaz.
Justificación: Las razones explicitadas en el Cap. V, ap. C – 4.
Institución responsable: Procuraduría General de la República y Policía
Nacional. Comisionado de Apoyo a la
Reforma y Modernización de la Justicia.
5.
Oficina de Control de Obligaciones Sustitutivas.
Acción: Crear una Oficina de Control de Obligaciones
Sustitutivas, para el seguimiento y supervisión de las obligaciones impuestas
como consecuencia de la suspensión de los procedimientos y suspensión
condicional de la pena, y de los compromisos asumidos en los acuerdos
reparatorios.
Justificación: La regulación de las medidas de coerción del
nuevo código, que pretenden hacer de la privación de libertad durante el proceso de uso excepcional, y el
mismo régimen penal para las penas de corta duración, exigen contar con un
órgano de control de las otras modalidades, a fin de evitar que se
desnaturalicen en los hechos los fines
Institución responsable: Procuraduría General de la República. Comisionado
de Apoyo a la Reforma
y Modernización de la
Justicia.
6.
Programa de Descongestión de causas del viejo sistema.
Acción: Continuar, profundizar y controlar la ejecución del programa de descongestión de
causas del viejo sistema dispuesto por la ley de implementación del nuevo
Código, a fin de crear las condiciones necesarias para no dificultar la
aplicación del nuevo sistema y liberar recursos institucionales.
En ese sentido, debe ponerse en marcha un
conjunto de acciones específicas para las causas por delitos graves y complejas
del viejo sistema, a fin de concluir en un tiempo razonable la investigación y
posibilitar la realización del juicio en aquellos casos que así lo ameriten.
Justificación: Lo expuesto en el
Cap. V, ap. C – 3.
Institución responsable: Procuraduría General de la República y Suprema Corte de Justicia.
7.
Oficina de
Recepción de Denuncias y Atención Permanente.
Acción: Crear una Oficina de Denuncias y Atención
Permanente, que funcione durante las 24 horas del día en el Distrito Nacional,
en la Provincia
de Santo Domingo y en Santiago de los Caballeros (primera etapa), para
facilitar la accesibilidad del servicio a las víctimas de los delitos y mejorar
la capacidad de respuesta frente a situaciones de urgencia.
Para
ello deben definirse las pautas de intervención de la oficina, capacitar adecuadamente a los operadores y
dotarlo de los medios de comunicación que aseguren accesibilidad de los
usuarios y de los funcionarios de las distintas unidades policiales. Además
debe darse una adecuada difusión en los medios de comunicación y en
determinados espacios con alta concurrencia de las personas (hospitales,
comisarías, dependencias judiciales, etc.)
Justificación: Las expuestas en el Cap. V, ap. B - 2 y C –
1.
Institución responsable: Procuraduría General de la República.
8.
Línea Telefónica
contra la Corrupción.
Acción: Instalar un servicio de atención telefónica
permanente (automatizado) para recibir denuncias anónimas sobre casos de
corrupción en la función pública, que deberán ser examinadas por el
Departamento de Prevención de la
Corrupción (DPC), a fin de determinar su verosimilitud y
viabilidad de iniciar una investigación.
Justificación: Las expuestas en el Cap. V, ap. B – 3.
Institución responsable: Procuraduría General de la República.
9.
Racionalización
de la Prisión Preventiva.
Acción: Emitir una directiva general a todas las
Unidades Fiscales con un conjunto de criterios e instrucciones, haciendo un
seguimiento constante de las causas judiciales a fin de obtener los
pronunciamientos jurisdiccionales que correspondan en un plazo razonable y
reducir la proporción de presos sin condena.
Justificación: Las expuestas en el Cap. V, ap. C – 7, en particular el índice de presos sin condena, que es uno de los
más altos del mundo.
Institución responsable: Procuraduría General de la República y Suprema Corte de Justicia.
X. Conclusiones.
Por
el contrario, debe ser un acicate para asumir una empresa difícil y de largo
alcance. Nuestro pueblo está harto de impunidad y reclama justicia; está
enfermo de violencia, y reclama paz y seguridad.
Debemos estar conscientes de que la madurez de una
sociedad no depende tanto de la ausencia
de conflictos, sino de la calidad de sus instituciones y de las formas
establecidas para prevenir y resolver tales conflictos.
Esta propuesta expone problemas y plantea
soluciones. Todos los que tengan responsabilidad en esta materia tienen la oportunidad de decidir en cual de estos
lugares se ubica, es decir ser parte del
problema o ser parte de la solución.
-------------
[1] X Congreso de Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, Viena, abril de 2002.Participación
de la comunidad en la
Prevención de la Delincuencia , II,A,16.
[2]
Baratta, Alessandro, Revista
Sicurezza e territorio, de L’Angelo Azzurro, Bologna, Italia, 1993, “I
nuovi
orizzonti della prevenzione”, pág. 9
a 14, citado en el Plan de Política Criminal de la República Argentina..
[3] X Congreso de Naciones Unidas sobre
Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente,
Viena, abril de 2002. Participación de la comunidad en la Prevención de la Delincuencia , II,
A, 18.
[4] Ibidem, punto 20.
[5] Algunos estudios indican que el costo del
sistema de la justicia penal suelen
representar un 40 o 50 por ciento del costo total de la lucha contra la
delincuencia, y que las estrategias de prevención de riesgo son entre dos y
siete veces menos costosas que el encarcelamiento (“Plan Nacional de
Prevención del Delito y Seguridad Ciudadana”, Ministerio Público, Republica
del Paraguay, año 2002).
[6] Chinchilla,
Laura y Rico, José Ma., “La
prevención comunitaria del Delito. Perspectivas para América Latina”, pág.
13.
[7]
Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), “Seguridad Ciudadana en
República Dominicana”, pág. 2.
[8]
Ibidem.
[9]
En el documento citado, pág. 8.
[10] Sobre este tema véase el “Informe sobre el
Estudio de las Percepciones de las Organizaciones de la Sociedad Civil
sobre el sistema de administración de
Justicia, la independencia del Poder Judicial y la Reforma de la Justicia ”, elaborado
recientemente por la Fundación Institucionalidad y Justicia (Finjus).
[11] En una encuesta de victimización realizada en
Buenos Aires y Gran Buenos Aires, Argentina (1996/97) se pudo establecer que
del total de delitos cometidos solo se denuncia el 30 %, y de esta porción el
80 % son con autores desconocidos. Solo en un 6% del total se produce la intervención efectiva
del sistema penal.
[12] Declaración de Viena sobre la delincuencia
y la justicia: frente a los retos del siglo XXI, punto 13. Viena, abril de
2002.
[13] Punto 25.
[14]
Cfr.“Plan Nacional de Prevención del Delito y Seguridad Ciudadana”,
Ministerio Público, Republica del Paraguay, año 2002, pág. 12. Como destaca
Nils Christie, “los conflictos
representan un potencial para la actividad, para la participación. El sistema
de control punitivo actual representa una de las tantas oportunidades perdidas
de involucrar a ciudadanos en tareas que tienen importancia inmediata para
ellos” (“Los Conflictos como Pertenencia”, en la obra colectiva De
los Delitos y las Víctimas, ed. Ad-Hoc 1992, pág. 169).
[15] X Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención
y Tratamiento del Delincuente, Viena, 2000. Delincuentes
y Victimas: responsabilidad y equidad en el proceso penal, punto IV, 58.
[16] Plan Nacional de Política Criminal de
Argentina,
[17]
X Congreso de Naciones Unidas sobre Prevención y Tratamiento del Delincuente,
Viena, 2000. Participación de la Comunidad en la Prevención de la
delincuencia, punto III, A, 33.
[18] Entidad sin fines de lucro, integrada
por ciudadanos e instituciones de la provincia de Santiago, creada con el
objetivo de colaborar con la formulación de políticas, desarrollar herramientas
de trabajo y canalizar aportes de todos los sectores sociales para mejorar la
capacidad operativa de las instituciones de seguridad locales, bajo la premisa de que lograr ciudades
seguras es una responsabilidad de todos.
[19]
En el IX Congreso de Naciones Unidas para la Prevención del Delito y
el Tratamiento del Delincuente (El Cairo, 1995), en el cap.7, “El niño como víctima y como autor de
delitos y programa de justicia penal de las Naciones Unidas: del establecimiento
de normas a la adopción y aplicación de medidas”, ap. 21, se insta a los
Estados a que introduzcan en las escuelas programas que fomenten la no
violencia, el respeto mutuo y la tolerancia, así como programas que aumenten la
confianza de los estudiantes en sí mismos y su amor propio y que le enseñen a
resolver sus controversias de manera pacífica”.
[20]
OMS/OPS, junio 1998, documento “Violencia contra la Mujer. Un tema de salud
prioritario”.
[21]
Su importancia y responsabilidad han sido destacados en las Directrices de
las Naciones Unidas para la
Prevención de la Delincuencia Juvenil
(Directrices de Riad, 1990), puntos 40 a 44.
[22]
Véase X Congreso de
Naciones Unidas sobre Prevención y Tratamiento del Delincuente,
Viena, 2000. Prevención eficaz del delito: adaptación a nuevas situaciones,
punto 36.
[23]
Véase el documento La Salud
en las Américas, ed. 2002, OPS,
Washington, DC, 2002 (publicación científica y Técnica 587). A su vez, la Organización Mundial
de la Salud
señala que las lesiones por accidentes de tráfico son la principal causa por
traumatismo, la 10a causa de todas las muertes y la 9 a de las principales
causas de morbilidad en todo el mundo (Estrategia quinquenal de la OMS para la prevención de
Lesiones por accidente de Trafico.2001-2005,
disponible en internet en http://www.who.int/violence_injury_prevention/).
[24]
Preparado por MOVITPAV SA, Consultores Planificación de Transporte, a requerimiento de la Procuraduría General
de la República
(noviembre de 2004).
[25]
Taveras Rodríguez, Juan Tomás, “Redefinición
del rol policial”, pág. 46.
[26] Véase el mismo autor, pág. 91.
[27] Pág. 93/4.
[28] Apartado 108 del documento oficial, edición
en español.
[29] IX Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevención del delito y Tratamiento del Delincuente, El Cairo, mayo de
1995. Recomendaciones relativas a los
cuatro temas sustantivos, ap. III, Sistemas de Justicia Penal y de
Policía: gestión y perfeccionamiento de la Policía y otros encargados de hacer cumplir la
ley, del ministerio público, de los tribunales y de los establecimientos
penitenciarios y función de los abogados, punto7 a).
[30] Proyecto de ley orgánica policial; de
reorganización institucional de la Policía Nacional ; de educación y capacitación
policial; de creación del museo policial; de creación de la Policía Comunitaria ;
del Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional
(ISSPOL) y la creación del Instituto de Dignidad Humana, entre otros.
[31]
Documento citado, pág. 82.
[32] Duce,
Mauricio, “El Ministerio Público en la Reforma Procesal
Penal en América Latina: visión general acerca del estado de los cambios”,
pág. 10.
[33]
Duce, Mauricio J. , “El
Ministerio Público en la
Reforma Procesal Penal en América Latina. Visión General
acerca del Estado de los Cambios”, documento del Ceja, página 13.
[34] Inecip. Documento de trabajo: Hacia un plan de política penitenciaria para la Provincia del Neuquen (Argentina).
[35] Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
documento citado, pág. 96.
[36] Véase el mismo documento, pág. 97.
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